10 buenas prácticas en transparencia de las Entidades Locales

Este artículo se publicó originalmente en el blog de Analítica Pública.  Por su extensión se dividió en dos partes: en la primera encontraréis la introducción, los tres primeros bloques de buenas prácticas y el vídeo de la jornada completa celebrada en la Diputación de Cádiz a la que alude la entradilla; en la segunda, las siete buenas prácticas restantes y una infografía que resume las ideas principales. Recomiendo la visita a estos enlaces a la publicación original porque ahí dejamos el vídeo de esa jornada en Cádiz y la infografía en buena resolución, así como por la esmerada edición y los comentarios de Sergio Jiménez, anfitrión del blog, al que agradezco mucho su invitación a participar en él.

Cuatro años cumplidos desde la publicación en el BOE de la Ley 19/2013 de Transparencia, dos desde que sus preceptos son de obligado cumplimiento para las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Este post se centrará en estas últimas y en unos aspectos muy concretos: buenas prácticas a nivel local, que resume mi intervención en la jornada de formación “Transparencia a nivel local: un desafío permanente” organizada por la Diputación de Cádiz.

Los índices de transparencia nos muestran una visión en general positiva del cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa a nivel local, si bien es cierto que la casuística es muy variada, con un panorama en el que conviven entidades que superan ampliamente los estándares de estos índices y las que a día de hoy carecen incluso de portales de transparencia, o tienen espacios inactivos o excesivamente desactualizados.

La referencia a nivel español, el Índice de Transparencia de los Ayuntamientos (ITA) de Transparencia Internacional, así como el INDIP (referido a las diputaciones provinciales) vienen reflejando una tendencia de mejora continua[1] que alcanza, en no pocos casos, la excelencia[2]. Estos resultados se pueden explicar en parte por diversos factores: el primero, sin duda, los esfuerzos realizados por estas Entidades en mejorar respecto a sus obligaciones de cumplimiento de la ley en lo que a publicidad activa se refiere (otro asunto bien distinto es el cumplimiento sobre el derecho de acceso a la información, del que tenemos menos referencias de evaluación, si bien ni las primeras aproximaciones[3] ni las noticias[4] resultan muy halagüeñas). Otro factor explicativo sería la muestra que compone en ITA, que incluye a los ayuntamientos con más recursos humanos y económicos (los de mayor población): no son los mismos los recursos de una capital de provincia que los de un municipio de menos de mil habitantes, por ejemplo, o de una entidad que cuenta con una unidad de transparencia y de otra que comparte secretario/a de Ayuntamiento con otros tres consistorios vecinos. Es decir, el ITA evalúa la “élite municipal”, por decirlo de alguna manera, y en consecuencia lo lógico es que sean los que más capacidad tienen para trabajar y ser ejemplo para otras administraciones de menor tamaño. Por otra parte, deben tenerse en cuenta factores relacionados con el diseño de los propios índices, siguiendo el estudio comparado de dos de ellos efectuado por Francisco Delgado, o la adaptación de las entidades a los mismos, como ha analizado Sergio Jiménez Meroño tanto en sus estudios sobre portales de transparencia, en los que muestra cómo muchos se adecúan directamente a la estructura del ITA, como en su post “Audit pleasure” en este mismo blog.

No es el propósito de este texto analizar el ITA u otros índices de transparencia, sólo pretendo que sirva esta introducción para describir el escenario, que puede resultar ser más “optimista” a tenor de los diversos ránkings que se realizan a día de hoy en España. Es cierto que, a grandes rasgos, la transparencia va mejorando en nuestro mundo local, si bien hay que leer los datos en contexto. Y también quiero que sirva para evidenciar lo que compartimos muchos: la transparencia no es cumplir una serie de indicadores, ser transparente requiere más que cumplir las obligaciones derivadas de las distintas leyes a las que debe someterse una Administración. Como rezaba el lema de la jornada de Cádiz a la que me refería al inicio, la transparencia es un desafío permanente, y abrir las instituciones es mucho más complejo que compartir archivos en un portal de transparencia.

Y es precisamente ahí donde quiero poner el foco en este post: en Entidades Locales que están realizando una serie de acciones que trascienden las obligaciones derivadas de las leyes, que interpretan el sentido de su articulado, que complementan sus obligaciones con acciones divulgativas y preventivas, iniciativas que en muchas ocasiones no se ven reflejadas en las evaluaciones de transparencia. Son ejemplos que visibilizan ese desafío permanente, y que superan el concepto de grado de cumplimiento de indicadores en un portal, para trabajar por el desarrollo de una cultura de la transparencia y encaminarse efectivamente hacia la rendición de cuentas. Porque la transparencia no es un fin en sí misma, es un medio.

Dicho todo esto, presentaremos una infografía que recoge diez tipos de esas acciones, no sólo diez ejemplos concretos. Los diez puntos que la componen se van a desgranar a partir de ya y en el mismo orden que siguen en la infografía. Cada punto responde a una pregunta general: ¿qué están haciendo bien las entidades locales para avanzar en transparencia?

La transparencia de las entidades locales más allá de rankings

1: PLANIFICAN

El camino hacia una transparencia efectiva (concepto sobre el cual nos han ilustrado Rafael Jiménez Asensio y Alberto Ortiz de Zárate) se inicia desde el diseño de una estrategia o plan a medio y largo plazo. En este sentido, encontramos ejemplos como el Plan de Implantación de la Ordenanza de Transparencia del Ayuntamiento de Gijón, el Protocolo de Transparencia del Ayuntamiento de Alcobendas, la Estrategia de Transparencia y Buen Gobierno de la Diputación de Ávila, Estrategia Govern Obert Dival (GO Dival), Plan director de transparencia y rendición de cuentas de Calviá o el Plan Foral de Transparencia de la Diputación de Bizkaia. Estas estrategias también se pueden complementar con protocolos para el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y la integración de la misma en la gestión cotidiana municipal, como el Ayuntamiento de El Sauzal o de Fasnia (Tenerife), apoyados en herramientas como cuadros de mando y gestión documental con el trasfondo del cambio de la cultura organizativa.

2: FORMAN

Realizan acciones para formar y mejorar la capacitación de sus empleados en el marco de programas formativos. Las Entidades Locales ejercen también el papel de soporte y guía a nivel interno y externo. A nivel interno, podemos citar el Plan de Formación de la Diputación de Valencia en el marco de la Estrategia GO, por el que siento especial predilección, debido tanto a la calidad y continuidad de sus acciones, el alcance en cuanto a asistentes, su carácter divulgativo y práctico, la magnífica difusión de sus jornadas, retransmitidas en streaming y difundidas posteriormente en su canal Youtube, con vídeos perfectamente editados y subtitulados, su apuesta por la accesibilidad, incluyendo la interpretación en lengua de signos durante sus acciones formativas.

En este nivel interno merece una mención especial el Plan de Asistencia a Municipios de la Diputación de Castellón, con una perspectiva integral que incluye desde la edición de guías (ya publicadas las de portales de Transparencia y sobre el ejercicio de derecho de acceso, con autoría de empleados de la propia Diputación), a lo que suman acciones formativas presenciales y publicaciones de expertos, contando con empleados públicos propios y de otras EELL (Las tres llaves de la Transparencia). Otro ejemplo, de reciente publicación y muestra un ejemplo similar al de Castellón es la Guía de Publicidad activa de la provincia de Cádiz, presentada por la Diputación gaditana hace apenas un mes y cuya autoría recae en este caso en profesionales externos.

En cuanto al nivel externo al que nos referíamos al principio, es decir, guías editadas no para los empleados públicos y las administraciones, sino para los ciudadanos y las asociaciones, podemos poner como ejemplo la Guía de Transparencia para Asociaciones y Entidades con fines No Lucrativos del Ayuntamiento de Sagunto.

3: INFORMAN

Establecen canales de comunicación dinámicos.  Convierten sus datos en información y los presentan de forma accesible. El ejemplo paradigmático diría que es Decide Madrid, con una potente labor de comunicación a través de sus portales, blogs y redes sociales, y que realiza esfuerzos claros en explicar el cómo y enseñar el qué, siendo muy divulgativa tanto en los portales como en los canales de comunicación escrita.

La transparencia es digital, o será digital o no será (citando a Concepción Campos y Víctor Almonacid al respecto). Cierto. Pero también lo es que los formatos clásicos también pueden resultar de utilidad, y en ese sentido y respecto a una población muy diferente de la anterior, cabe mencionar el Boletín de Transparencia de Burriana (Castellón), editado en papel y repartidas sus 10.000 copias por el municipio, llegando de esta forma a muchos segmentos de la población que no conocerían información sobre transparencia visitando la web o el portal municipal.

También relacionado con la comunicación, pero en otro orden de “información”, es obligado referirse a los portales de presupuestos “comprensibles”, en los que se trata de mostrar la información económica de una manera más amigable y entendible que un vasto presupuesto municipal. Este sería un buen ejemplo de diferencia entre el mero cumplimiento de las leyes de transparencia (publicación de los presupuestos inicialmente aprobados, ejecutados, las cuentas anuales …”) y la interpretación del “espíritu” de la norma (que los interesados puedan conocer y valorar el desempeño de sus representantes). Los ejemplos, afortunadamente, se siguen multiplicando por nuestra geografía. Cito algunos de ellos, como el Portal de Cuentas Claras del Ayuntamiento de Pinto (Madrid), el Portal de Presupuestos del Ayuntamiento de Arona (Tenerife), el Portal de Presupuestos y Observatorio del Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat (Barcelona), o el portal de Democracia Presupuestaria del Ayuntamiento de Córdoba,  sin dejar de invitar a la lectura de este post de Encarna Hernández al respecto, en el que nos deja otros 10 ejemplos distintos de los muchos que podríamos seguir enumerando.

4: SENSIBILIZAN Y DIVULGAN

Organizan y participan en actividades que promuevan una cultura de la transparencia. Facilitan la comprensión de la transparencia y trabajan por la accesibilidad. Este punto reconozco que me resulta especialmente atractivo por el carácter divulgativo y educativo que imprime a las acciones de las administraciones locales, y por su carácter novedoso y alejado (con todos los respetos) del mundo jurídico, menos cercano a la ciudadanía. Me refiero a ejemplos como los cuentos infantiles del Ayuntamiento de Cartagena (ya publicado el primero, El Valor de la Transparencia (vídeo presentación), y me consta que la intención es que se publiquen más; la Norma Foral de Transparencia en Lectura Fácil de la Diputación de Bizkaia, y siguiendo esta línea,  la Guía de Accesibilidad Cognitiva, Lectura Fácil y Lenguaje Claro en las Entidades Locales elaborada por el Instituto de Lectura Fácil y la FEMP; los coloquios con el Alcalde del Ayuntamiento de Elche, en el que el primer edil visita centros de educación secundaria y es entrevistado por el alumnado; o las Asambleas de Distrito-Encuentros con el Alcalde de Alcobendas, en las que se establece un diálogo directo entre vecinos y representantes públicos.

5: RESPONDEN

A las solicitudes de información, articulan mecanismos o unidades técnicas para resolver solicitudes. Aunque pueda parecer una obviedad, pues no deja de ser una obligación legal por la Ley de Transparencia, el asunto de dar respuesta a las solicitudes de derecho de acceso se está revelando como uno de los aspectos cruciales en la implementación de una transparencia real, y en sus respuestas las administraciones están demostrando en buena medida su compromiso con la misma. Dejaremos un par de ejemplos de consistorios que han creado unidades específicas encargadas del derecho de acceso, como son la Unidad Técnica sobre Transparencia y Acceso  a la información pública de Vigo y el Comité Técnico de Transparencia, Datos Abiertos y Reutilización de la Información de Gijón, al que encomienda esta labor la Ordenanza municipal. También hay que destacar las iniciativas plasmadas en forma de protocolos para la resolución de solicitudes de acceso, como el caso del Cabildo de Tenerife.

Por otra parte, también cabe reseñar iniciativas que facilitan el ejercicio del derecho de acceso a la información a la ciudadanía, como el Manual de Transparencia del Ayuntamiento de Cangas (Pontevedra), o la Oficina de atención presencial de Transparencia del Ayuntamiento de Granada.

6: PREGUNTAN

Realizan estudios de opinión a empleados públicos y/o ciudadanos para detectar carencias y mejorar sus servicios referentes a transparencia. En este sentido buenos ejemplos son las encuestas de satisfacción de usuarios de los portales de Transparencia y Datos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid, o las encuestas a técnicos municipales de la Diputación de Valencia a través de GO Dival. Además de este carácter cuantitativo, ya se han desarrollado experiencias que combinan las encuestas con otras técnicas de investigación social de carácter cualitativo, como el desarrollado por el Cabildo de Tenerife, en el que se analizaron entrevistas en profundidad y grupos de discusión con cargos políticos y técnicos municipales, en las que tuve el placer de participar.

7: SE ABREN

Podemos pensar instintivamente en el open data y los portales de datos abiertos, y en efecto nos referimos a ellos pero no sólo a eso. Entre los portales son muchos los ejemplos, si bien hay algunos que deben mejorar los “conceptos” (habilitar un portal y llamarlo “de datos abiertos” no lo convierte automáticamente en tal, si después lo cargamos de presupuestos municipales en PDF). Mencionaremos por ejemplo al portal de Datos Abiertos de la Diputación de Cádiz, premiado en el CNIS 2017, y como un ejemplo que ha avanzado algo más en el concepto de apertura generando comunidad en torno a él, el del Ayuntamiento de Madrid y su Registro de Reutilización, o los premios que organiza. Bilbao, Valencia o Sevilla pueden ser otros ejemplos perfectamente mencionables. Para conocer todas las iniciativas registradas en el portal datos.gob.es, visita este enlace.

Decía que abrirse no es sólo habilitar portales de datos abiertos. Me quería referir a abrir la institución a la ciudadanía, divulgar sobre sus estructuras y funciones, que además de un componente importante de participación ciudadana, como el Pleno Abierto del Ayuntamiento de Madrid. En esta línea y dirigido a menores, encontramos el Pleno infantil del Ayuntamiento de Zaragoza, que ya alcanza la decimocuarta sesión y que es una herramienta de sensibilización y acercamiento de las instituciones de gran valor, así como otros ejemplos, muy vinculados a la participación ciudadana, como el Consejo de Infancia y Adolescencia de Alcobendas o el Consell de Nois i Noies de L’Hospitalet de Llobregat.

8: TEJEN REDES

Se alían para trabajar por objetivos comunes, promoviendo la mejora individual y colectiva de las entidades adscritas, compartiendo experiencias y conocimientos. Son de enorme valor las acciones y contribuciones realizadas por

• la Red de Ayuntamientos Vascos por la Transparencia EUDEL (con aportaciones tales como GUÍA para la puesta en marcha y gestión de la Transparencia Municipal; Hoja de ruta hacia la transparencia: Estrategia y herramientas para construir un ayuntamientos más transparente; 80 buenas prácticas para lograr un ayuntamiento transparente),
• el Consorci AOC de Catalunya, que ofrece un servicio de portales de transparencia para entidades locales que ha contribuido en gran medida a que todas las EELL catalanas cuenten con un portal de transparencia, y que además cuenta con un excelente blog y un interesante programa formativo, o modelos de guías para asistencia de las entidades)
• la RED de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana de la FEMP, que está aportando varios documentos de referencia, como la Ordenanza tipo de transparencia o la inminente publicación “Aspectos clave en materia de acceso a información pública”, la Guía de datos abiertos, la guía sobre el Esquema Nacional de Seguridad (ENS), y a la que suma el recién creado Canal RED FEMP para ofrecer una herramienta de información, difusión y divulgación en permanente actualización.

9: RINDEN CUENTAS

La transparencia es una condición necesaria para posibilitar y facilitar el “escrutinio de la acción de los poderes públicos” al que se refiere la Ley 19/2013 en su preámbulo. Sirvan como ejemplos la Rendición de cuentas sobre mociones aprobadas del Ayuntamiento de L’Hospitalet de Llobregat, las Plataformas de Rendición de cuentas de los Ayuntamientos de Calvià y Barcelona, o el Seguimiento del Pla de Govern del Ayuntamiento de Castellón.

10: VAN MÁS ALLÁ

Para volver a repensar y articular valores esenciales, como la ética y la integridad. Trabajan en fórmulas preventivas y crean estructuras contra la corrupción

• Sistema de Integridad Institucional de la Diputación Foral de Gipuzkoa, compuesto por el Código de Conducta y Buenas Prácticas de los miembros de la Diputación Foral y de los altos cargos públicos, el Código Ético y de Buena Gestión del Empleo Público Foral y el Código de Conducta aplicable a la contratación pública de la Administración Foral de Gipuzkoa.
• Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Más que recomendable la lectura de este post de Rafael Jiménez Asensio al respecto. Y éste también es un imprescindible.
• Código de Buen Gobierno de la FEMP o el Código de conducta y buen gobierno tipo para representantes públicos y altos cargos de la Federació de Municipis de Catalunya.
• Oficina contra la Corrupción del Ayuntamiento de Zaragoza, anteproyecto del equipo de Gobierno actualmente en fase de consulta pública.
• Canal de denuncias anónimas del Ayuntamiento de Barcelona.
• Avances normativos: la Ordenanza de Transparencia de Madrid es el ejemplo más reseñable, con la inclusión de novedades sobre Agendas, Registro de Lobbies, Obsequios…
• Control sobre la contratación pública: Licitación de contratos menores del Ayuntamiento de Cartagena. Actualización automática contratos menores Ayuntamiento de Vigo. ‘Proyecto de transparencia en la contratación pública del Ayuntamiento de Alzira. Licitación electrónica y registro de contratos: zero papeles y zero corrupción’ (post de Víctor Almonacid explicando líneas básicas). Pactos de integridad en la Contratación del Ayuntamiento de Madrid.

Con esto cerramos este catálogo extenso, pero sin intención alguna de ser exhaustivo. He tratado de no repetir en exceso algunos ejemplos y que sean variados, y hay acciones de muchas entidades citadas que podrían (o deberían incluso) haber sido incluidas en otros puntos de este decálogo. Lo que si demuestran en cualquier caso es que es posible hacerlo, no son utopías y ya hay alguien que ha dado los pasos. Esperemos que se extiendan como una capa (transparente, claro) por nuestras administraciones.

[1] Como señala el propio resumen de Transparencia internacional-España (ITA 2017: Aspectos más destacados), “De cualquier forma, cabe señalar que en esta edición del ITA las puntuaciones medias alcanzadas por el conjunto de los Ayuntamientos evaluados han sido más altas que las de la edición precedente (2014), que a su vez había sido superior a la de los años anteriores. Así, la puntuación media general de los 110 Ayuntamientos en 2017 ha alcanzado 89´7 puntos (sobre 100), frente a la de 85´2 alcanzada en 2014, y de 70´9 (2012), 70´2 (2010), 64´0 (2009) y 52´1 (en 2008).”

[2] Por ejemplo, en el último ITA 2017, de los 110 mayores ayuntamientos a nivel nacional que analiza el informe desde 2009 (en la primera edición de 2008 fueron 100 los ayuntamientos evaluados), 25 obtenían una puntuación de 100 sobre 100, cifra que se eleva a 70 si contabilizamos los que obtuvieron una puntuación de 90 o superior, en una clasificación en la que la nota media alcanza los 89,7 puntos.

[3] Un ejemplo derivado del Informe del Comisionado de Transparencia de Canarias sobre cumplimiento de la ley autonómica en 2016 y respuestas a solicitudes de acceso del Ayuntamiento de Las Palmas.

[4] Por citar un ejemplo reciente y bastante significativo en cuanto a su trascendencia, el Consejo de Transparencia de Andalucía (CTPDA) ha iniciado esta semana procedimiento sancionador contra el Ayuntamiento de Almería por no responder ni a solicitudes de información ni a los propios requerimientos del CTPDA, contra el cual ya ha anunciado recurso de reposición el consistorio.