Descentralización territorial: de ventajas e inconvenientes o de quiebras y quebrantos

Siglo XX problemático y febril, siglo XXI entre quiebras y quebrantos. Contexto peculiar en el que, a la vez que se cuestiona sin piedad el paradigma del Estado del Bienestar como responsable de una expansión organizativa descontrolada del sector público para cubrir necesidades sociales básicas y corregir excesos de la economía de mercado, se exige con vehemencia un Estado 11.M capaz de anticiparse a los fenómenos sociales y económicos, capaz de crear las condiciones para un progreso y desarrollo creciente, sin renunciar, en este sentido, al paradigma febrilmente cuestionado.

Tal dilema provoca el desborde de cualquier sistema organizativo, si no es capaz de asegurar el equilibrio entre la diferenciación e integración de Lawrence y Lorsh (1967), es decir, por capacidad de adaptación del sistema a demandas y contingencias dentro de mecanismos que le permiten mantener la capacidad de dirección del conjunto, misión que se presenta como imposible para la descentralización territorial española, que ahora mismo experimenta auténticos problemas jurídico sociales, no sólo evidentes por la situación de Cataluña.

Koldo Echebarría (2007) ya bien advierte los riesgos de la descentralización por fragmentación masiva no acompañada de suficiente capacidad de integración funcional y territorial superior, que desagrega la capacidad de actuación del sistema en una colección de subsistemas con competencias y recursos limitados, que guardan celosamente su información mientras le es ajena la de los otros dentro del propio sistema; o las desventajas por facilitar el control del aparato público a grupos de interés local que tienden a seguir un rumbo separado, potencialmente conflictivo con el resto del conjunto, que favorece la apropiación de recursos con fines propios, reduciendo los beneficios distributivos de las políticas de descentralización.

Se trata de una suma de riesgos dentro de los que se deben tener en cuenta la incapacidad de las políticas de descentralización para dar un nivel de respuesta adecuado a los problemas que el ritmo frenético del desarrollo económico, social y tecnológico plantean constantemente, que superarían las fronteras de las organizaciones en las que la realidad pública territorialmente descentralizada se descompone, tragedia resumida por Crozier (1963) en su referencia al mito bíblico de la torre de Babel que expresa “el desasosiego de los hombres frente a la complejidad que ellos mismos han creado y que los supera: ya no se comprenden, aparece la confusión de lenguas y cada uno está tan especializado que no puede ver la obra común”.

No obstante lo cual, todo no es tragedia bíblica, muy por el contrario si estas políticas existen lo és por sus beneficios como clave para responder estímulos de un entorno cada vez más amplio, complejo y cambiante, por su capacidad para combinar las ventajas de un país grande (comercio a mayor escala, defensa, recaudación de impuestos) con las de un país pequeño (cercanía al ciudadano, adaptación de servicios a características locales y racionalización del gasto).

En esta línea, los analistas especializados nos hacen ver que son políticas que garantizan el control democrático al evitar la concentración del poder y repartirlo en entes territoriales, que generan una sana competencia por realizar una buena política y gestión de los recursos públicos, por contribuir a eliminar desigualdades, a consiguir un Estado central más eficaz en la medida que le permiten racionalizar el reparto de responsabilidades, siendo instrumentos eficaces para la educación política y democrática de los habitantes (Dunleavy y O`Leary, 1987; Borja, 1987, 1988 y 1989; Dillinger, 1994; Oates, 1977; Musgrave y Musgrave,1992).

Asimismo, desde la óptica de los derechos sociales, se conciben como un medio eficaz para posibilitar el acceso a la vida política de los sectores tradicionalmente excluidos (https://www.cairn.info/revue-civitas-europa-2014-2-page-181.htm), así como para la óptica neoliberal contraria, serian políticas imprescindibles para la reducción del tamaño del Estado tanto por sus funciones distributivas como por permitir establecer un vínculo más directo entre provisión de servicios públicos y costos, que permitan a los ciudadanos controlar el crecimiento del sector público y vigilar su eficiencia (Smith, 1985).

Ahora bien, cómo quedarnos con los beneficios de estas políticas y evitar sus desventajas?

Algunos analistas sentencian que no se pueden lograr sus objetivos sin considerar adecuadamente los contextos en los cuales se implantan (Prud`homme, 1995). Otros concretan la importancia de los factores de diseño y implementación en la elaboración de estas políticas, por las restricciones derivadas de sistemas económicos y políticos con limitada capacidad del Estado para regular el mercado, o para promover el crecimiento del empleo y de los ingresos en sus territorios (De Mattos, 1990), o en caso que exista un fuerte predominio de la propiedad privada o un alto nivel de desigualdad social o de relaciones de explotación que pueden convertirse en fuerzas revolucionarias (Evers, 1989).

Por mi parte, debo reconocer mi interés por compartir con vosotros el pensamiento, no nuevo, que define la capacidad y voluntad de las organizaciones de mantener un proceso constante de negociación bilateral y multilateral, de cooperar en el tratamiento de los problemas y de encontrar nuevos mecanismos de decisión colectiva basados en la moderación de las relaciones de interdependencia entre los diversos subsistemas de gobierno actuantes, como factores determinantes para transformar ‘carga no soportable’ en ‘capacidad de integración’ (Deutsch, 1970).

Desde este último enfoque, cabe preguntarse si el enemigo o la opción a la descentralización territorial territorial española no es tanto su opuesto – la centralización – sino la escasa capacidad jurídica para ordenar la ‘relación’ en cualquiera de los dos paradigmas, que impediría al sistema afrontar procesos iterativos y adaptativos de reparto de responsabilidades y roles que permitan gestionar quiebras y quebrantos de un nuevo siglo que, poco a poco, se estaria transformando en tan febril y problemático como el anterior.

Referéncias
BORJA, Jordi. (1987). Descentralización y participación en grandes ciudades. Dimensiones teóricas, problemas y perspectivas de la descentralización del Estado en: Borja, Valdés, Pozo y Morales, Descentralización del Estado, Movimiento Social y Gestión Local, ICI, FLACSO, CLACSO, Santiago de Chile, 1987, Borja, Jordi, (1988), Dimensiones teóricas, problemas y perspectivas de la descentralización del Estado, ICI -FLACSO-CLACSO, Santiago de Chile y Borja, Jordi. (1989). Estado, descentralización y democracia, Ediciones Foro Nacional por Colombia, Bogotá.
CROZIER, Michel. (1963), Le phénomène bureaucratique. Éditions du Seuil, Paris.
DE MATTOS, Carlos A. (1990). “La descentralización, ¿una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?”, Revista Cuadernos de Economía, Universidad Nacional, Bogotá.
DEUTSCH, Karl Wolfgang. (1970). Political Community at the International Level. Nueva York: Archon Books.
DILLINGER, William. (1994). Urban service delivery: finding the right incentives, Washington: The World Bank
DUNLEAVY, Patrick y O ‘LEARY Brendan. (1987). Theories of the State. The politics of liberal democracy, Mac Millan Education Ltd., London.
EVERS, Tilman. (1989). El Estado en la periferia capitalista, Siglo XXI editores, quinta edición en español, Madrid.
LAWRENCE, Paul y LORSH, Jay. (1967). “Differentiation and Integration in Complex Organizations” Administrative Science Quarterly 12.
ECHEBARRIA, Koldo. (2007). Los dilemas del diseño organizativo en la gestión pública en: LONGO, Francisco y ISA Tanyko, Los escenarios de la gestión pública del siglo XXI. Escola d’Administració Publica de Catalunya.
MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. (1992). Hacienda Pública, Teórica y aplicada, editorial McGraw-Hill, quinta edición, Bogotá.
OATES, Wallace (1977), Federalismo fiscal, Colección Nuevo Urbanismo, Instituto de estudios de administración local, Madrid.
PRUD’HOMME, Remy. (1995).The dangers of decentralization, The World Bank Research Observer 10, No. 2, p. 201-220, Bogotá.
SMITH, Brian C. (1985), Decentralization: the territorial dimension of the State, 1 ed. 1 vols, George Allen & Unwin, Boston, Sidney.

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