El «coste del ciclo de vida» (CCV). Datos de licitadores y análisis de costes

#133

El artículo original puede leerse también en el blog de Auditoría de Contratos.

En la entrada #51 de este blog hacía una introducción al «coste del ciclo de vida» (CCV) presentando los elementos esenciales para su cálculo, que procedían de la Directiva 2014/24/UE y que se han materializado, en su transposición, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Además, allí se adelantaba alguna cuestión que es importante para calcular el «coste del ciclo de vida» y con él poder determinar un precio del contrato que sea justo y razonable. También, anunciaba la futura comunicación de mi propuesta de ecuación y metodología de cálculo del «coste del ciclo de vida», y que todavía tengo pendiente, pero ya está casi ultimada y queda menos tiempo para darla a conocer.

El «coste del ciclo de vida», en el ámbito de las adquisiciones públicas de obras, bienes y servicios, lo podemos abordar desde dos perspectivas, que son:

Una es a posteriori, es decir una vez concluida la ejecución del contrato puede interesar conocer cuál ha sido el coste del ciclo de vida, utilizando para ello los costes históricos y la metodología establecida ya en la Ley 9/2017, con la finalidad de compararlo con la utilidad de interés general que esa adquisición transmite, incluso el rendimiento económico si de ella se puede derivar algún tipo de ingreso.

La segunda tiene carácter prospectivo y es la que, a mi juicio, tiene auténtico interés en la contratación pública, porque trata sobre la determinación del precio justo y razonable para el contrato (ver entrada #129 que trata sobre el precio general de mercado del artículo 102.3 de la nueva LCSP) y sirve como criterio objetivo para realizar la adjudicación y elegir la oferta, de entre las admitidas que presenten los licitadores, que atienda a la mejor relación coste-eficacia.

Luego los preceptos clave de la nueva LCSP (Ley 9/2017) a los que nos enfrentamos son los contenidos en los artículos 145 (requisitos generales de los criterios de adjudicación); el 146, que establece la condición para utilización de un único criterio de adjudicación que debe ser uno basado en los costes, como es el «coste del ciclo de vida»; y, por último, el 148 que describe cómo calcular el «coste del ciclo de vida».

Pero hay más, en el apartado 3 del artículo 148 se dice algo muy importante –diríase que es capital–, porque la propuesta económica que deban presentar los licitadores estará basada en una previsión (su previsión) y estimación de los costes, del ciclo de vida, que se derivarán de la propuesta de solución técnica que ofertan:

”3. Cuando los órganos de contratación evalúen los costes mediante un planteamiento basado en el cálculo del coste del ciclo de vida, indicarán en los pliegos los datos que deben facilitar los licitadores, así como el método que aquellos utilizarán para determinar los costes de ciclo de vida sobre la base de dichos datos.

Y a esto, precisamente, es a lo que voy a dedicar este artículo. Es decir, a mostrar unas líneas maestras que, en mi opinión, el órgano de contratación debe incluir en los pliegos de cláusulas administrativas particulares para obtener de los licitadores unos datos de costes e información que los soportan de manera que le permitan establecer un precio justo y razonable y la metodología que utilizará para elegir, con base en el costes del ciclo de vida, la oferta que presente la mejor relación coste-eficacia. No obstante, la materia dedicada a cómo se calcula el coste del ciclo de vida –es decir, la respuesta al apartado 4 del artículo 148– forma parte de la metodología de cálculo de la «ecuación del ciclo de vida» que yo propongo y que desvelaré en un futuro muy próximo.

Este artículo proporciona unos criterios para determinar qué tipo de documentación debe presentar el contratista/licitador con su oferta de costes acompañada de valoraciones o de datos técnicos subyacentes que soportan apropiadamente su proposición económica. El objetivo al requerir estos datos, con la composición que aprueba el órgano de contratación en el PCAP, es la de poder realizar el análisis adecuado de los costes y, en última instancia, permitirle negociar y adjudicar el contrato, con base en los costes estimados que propone el licitador, a un precio justo y razonable.

También en este post se proporciona alguna referencia sobre el tipo de evaluación y análisis de la oferta que reliza el auditor de contratos, asistiendo al órgano de contratación, dependiendo de la naturaleza de la solicitud de los datos que requiera el PCAP, si se trata de una base de datos certificada del coste de la oferta –auditoría de oferta–; o, si realiza un análisis de costes y precios, cuando la valoración de los costes y precios y de los datos técnicos subyacentes que han sido presentados por el contratista, no se incluyen en una certificación; y, en general, si los datos sometidos a la evaluación del auditor de contratos o, en su caso, la mesa de contratación, son considerados adecuados, inadecuados en parte o completamente inadecuados para negociar el contrato.

Cuando nos enfrentamos a un procedimiento de adjudicación ordinario (abierto o restringido), o uno que requiera negociaciones (negociado con publicidad o diálogo competitivo), en donde el criterio de adjudicación está basado en el «coste del ciclo de vida» (que en una oferta siempre es estimado), para dar cumplimiento al precepto señalado en el artículo 146.3 de la Ley 9/2017, los órganos de contratación deben requerir en los pliegos que el licitador incluya en su oferta una certificación de los «costes» del ciclo de vida propuestos y los «datos subyacentes de los costes» y todos los hechos existentes hasta el momento en el que se deba adjudicar el contrato. Esto debería suceder, debido a la complejidad y la necesidad de desarrollar la auditoría o el análisis de las estimaciones de costes de la oferta, en los procedimientos de adjudicación que exijan negociaciones, hasta alcanza el acuerdo sobre el precio definitivo al concluir dichas negociaciones.

Ofertas basadas en «costes certificados»

Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» son datos que se requieren en el PCAP para su examen y porque soportan las valoraciones de los costes presentados en la oferta económica por el contratista en un procedimiento de licitación cuyo criterio de valoración se basa en los costes, como el caso del «coste del ciclo de vida». Dichos datos de soporte se componen de datos contables históricos, datos de costes o precios incluidos en tablas tales como cotizaciones de proveedores, listados de costes no recurrentes, dictámenes de hacer o comprar y otras decisiones de gestión o sobre inversiones proyectadas –por ejemplo, acuerdos contenidos en actas de las reuniones del consejo de administración– que razonablemente se podría esperar que tuvieran un impacto significativo en los costes del empresario que deriva hacia sus estimaciones de coste en las ofertas. Los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» constan de hechos que pueden verificarse y deben distinguirse de los meros juicios de valor realizados por el contratista para estimar los costes futuros. El contratista debe presentar una base de auditoría –los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes»– en el formato especificado en el PCAP (preferiblemente en un formato del tipo Propuesta Electrónica de Costes (PEC)) para que el auditor de contratos pueda evaluarlos y comprobar que los costes de la oferta son actuales, precisos y completos a la fecha en que se produce el acuerdo final de la negociación sobre el precio del contrato, o a otra fecha diferente acordada entre las partes que sea lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

Los datos que no sean los «costes certificados» y los «datos subyacentes de costes» significan cualquier tipo de datos que se requieren para ser objeto de evaluación y verificación –por ejemplo por la mesa de contratación– y que soportan las valoraciones de los costes de la oferta pero solo a los meros efectos de su análisis (no la solicitud de un examen o auditoría), porque el licitador, por ejemplo, al no disponer de sistemas de gestión y de estimación y de control interno eficaces, no permiten determinar la razonabilidad del precio (o del coste del ciclo de vida en este caso) debido a que no se puede poner toda la confianza en la fiabilidad de los costes presentados en la oferta. Estos datos, por ejemplo, pueden incluir información sobre la cifra de ventas del contratista, listas de catálogos, precio de venta a otros clientes, precios pagados por artículos idénticos o similares por otras Entidades públicas, …, etc.

Al evaluar la oferta económica, para determinar la idoneidad del coste certificado y/o los datos subyacentes de los costes que sirven de base a los propósitos del criterio de adjudicación («coste del ciclo de vida») y su idoneidad para la negociación y la fijación de precios justos y razonables por el órgano de contratación, el auditor de contratos (o en su caso la mesa de contratación cuando realice el análisis sobre costes que no están certificados) deberá emitir una opinión acerca de si el licitador ha cumplido su obligación de presentar una base de auditoría (coste certificado y datos subyacentes del coste) de manera apropiada. El requisito de presentación de datos de coste certificaos y datos subyacentes del coste se cumple cuando todos los datos son precisos y están disponibles para su comprobación. En el PCAP debe describirse el formato de presentación de ofertas con el detalle que constituye una sumisión o identificación de cuántos datos son suficientes. Además, este requisito de envío de datos de coste y datos subyacentes, en los procedimientos negociados y diálogo competitivo, debe continuar hasta el momento de alcanzar el acuerdo sobre el precio al finalizar en las negociaciones.

Cuando intervenga el auditor de contratos, éste debe utilizar el juicio profesional para decidir si todos los datos que se necesitan cumplen con lo requerido por la norma de costes aprobada en el PCAP, están razonablemente disponibles y han sido enviados al auditor en el momento de desarrollar la auditoría de la oferta. De ser así, dichos datos pueden considerarse adecuados.

Si el coste certificado y los datos subyacentes se consideran adecuados y su imputación al objeto del contrato está realizada con arreglo a la norma de costes aprobada, entonces la propuesta económica con base en los costes se considerará «aceptable» para la determinación del «coste del ciclo de vida», en definitiva la negociación del precio del contrato. Si hay deficiencias en los datos del coste certificado y sus datos subyacentes que soportan los costes, o incumple la norma de costes aprobada en el PCAP, el auditor de contratos debe decidir si la oferta, luego de un ajuste adecuado por parte del contratista, puede usarse como base para la determinación del «coste del ciclo de vida», o la negociación del precio; o si el impacto es de tal magnitud que el órgano de contratación debe tener en cuenta que la propuesta del licitador no debe utilizarse como una base para la determinación del «coste del ciclo de vida» hasta que se completen acciones correctivas específicas. Por ello, según las especialidades concretas del procedimiento negociado con publicidad y del diálogo competitivo, se recomienda la utilización de estos procedimientos de adjudicación con negociaciones frente a los procedimientos ordinarios (abierto o restringido) cuando el criterio de adjudicación esté basado en el «coste del ciclo de vida», porque se pueden articular en fases sucesivas (artículos 169.3 y 175.3 de la Ley 9/2017) reduciendo progresivamente el número de ofertas a negociar mediante la aplicación de los criterios de adjudicación señalados en el anuncio de licitación o en el pliego de cláusulas administrativas particulares, por ejemplo desechando las ofertas que presentan deficiencias irreparables en la presentación de los costes estimados de la propuesta, o hay denegación de acceso a las fuentes de los datos de costes y precios incluidos en la oferta, o que contravienen gravemente la norma de costes aplicable, indicándose en estos si se va a hacer uso de esta facultad, hasta llegar a la fase final con un número de soluciones y candidatos suficientemente amplio como para garantizar una competencia efectiva, con base de criterio de adjudicación en el «coste del ciclo de vida».

Ofertas basadas en otros datos que no son costes certificados

En ocasiones, sobre todo cuando se desarrolla un procedimiento de adjudicación abierto o restringido, el órgano de contratación puede que considere como no necesario requerir en el PCAP datos de costes certificados y de los datos subyacentes que los respaldan. Esto puede suceder, por ejemplo, cuando promueva una competencia de precios adecuada en artículos comerciales, o que los precios máximos han sido establecidos por alguna norma o reglamento gubernamental.

Cuando el criterio de adjudicación está basado en los costes, como es el caso del «coste del ciclo de vida», el órgano de contratación, para determinar que obtendrá la mejor relación calidad-precio, es responsable de obtener datos que sean adecuados para evaluar la razonabilidad y equilibrio del precio. El órgano de contratación debe confiar primero en los datos disponibles sobre precios que se encuentren a mano en la Administración pública y luego en los datos obtenidos de fuentes distintas al oferente. Si el órgano de contratación no puede obtener datos adecuados de fuentes distintas al contratista licitador, entonces debe exigir en el PCAP que la oferta económica se formule en términos de datos de coste certificados y se acompañen los datos subyacentes de soporte, de tal manera que le permita determinar un precio justo y razonable. Pero cuando esto no pueda suceder, como mínimo el órgano de contratación debe exigir datos apropiados a los licitadores sobre los precios a los que se han vendido previamente artículos iguales o similares. Pero no son los únicos como veremos más adelante.

Los datos distintos de los costes certificados abarcan una amplia gama de información. Debe considerarse que son todos aquellos tipos de datos sobre los costes, solicitados a los contratistas y especificados en el PCAP, que proporcionan una información crítica necesaria para que el órgano de contratación determine un precio justo y razonable o le proporcione la veracidad, consistencia y fiabilidad de los costes estimados que propone el licitador. Se requiere que, con estos datos, los órganos de contratación realicen el análisis de precios –ya sea mediante el auditor de contratos o de la mesa de contratación– para determinar la razonabilidad y equidad del precio, aun cuando no se requiera un certificado del coste y de los datos subyacentes que los respaldan.

Modelo de formulario de certificación de costes y datos subyacentes de soporte

Cuando se requiere en el PCAP que los datos los datos de coste y los subyacentes de soporte estén apropiadamente certificados, debería exigirse que el licitador, junto a su oferta económica de costes (emitida en formato de Propuesta Electrónica de Costes (PEC)), expida un Certificado Actual de Datos de Coste y Precios (CADCP), en un modelo o formulario similar al que se inserta a continuación:

CERTIFICACIÓN ACTUAL DE DATOS DE COSTE Y PRECIOS

Esta declaración se emite con el propósito de certificar que, a mi leal saber y entender, los datos de coste y del beneficio que se incluyen en la oferta económica, según se definen en la cláusula _________ del PCAP y requeridos en el mismo, son presentados al órgano de contratación en apoyo y el soporte de ________________________________________ *, porque son precisos, completos y actuales a la fecha ________ **.

Esta certificación comprende a los datos del coste estimado y los subyacentes que respaldan la oferta inicial de este oferente sobre los costes y el beneficio (o su metodología de cálculo) propuestos, para ser negociados y servir de base en la determinación del «coste del ciclo de vida» de la solución técnica propuesta en este procedimiento de licitación, por lo que son parte de la oferta económica.

Firma ____________________________________

Nombre ____________________________________

Título o cargo _______________________________

Fecha de la propuesta***______________________

* Identificación del procedimiento al que se licita.

** Identificación del día, el mes y el año en que concluyeron las negociaciones de precios y se llegó a un acuerdo de precios o, si corresponde, una fecha anterior acordada entre las partes lo más cercana posible a la fecha de acuerdo sobre el precio.

*** Identificación del día, mes y año en que se emite la certificación, que debe ser lo más cercano posible a la fecha en que se concluyeron las negociaciones de precios y se acordó el precio del contrato.

Técnicas de análisis de las ofertas

En general, cuando el criterio de valoración de ofertas se basa en el coste, como es el «coste del ciclo de vida», el objetivo del análisis de la oferta es el de asegurar al órgano de contratación que acordará un precio final justo y razonable. Es decir, que hará una contratación que será consistente con el precio general de mercado y consecuente con los principios generales de la contratación pública establecidos en el artículo 1 de la Ley 9/2017.

El órgano de contratación es responsable de evaluar la razonabilidad de los costes estimados del «ciclo de vida» ofrecidos en la propuesta económica del licitador. Para ello deberá realizar procedimientos de análisis técnico de las ofertas, que pueden ser utilizados en solitario o en combinación de otros procedimientos de análisis, de tal forma que pueda asegurar ese precio razonable. Ahora bien, son las circunstancias y la complejidad de cada adquisición las que deben marcar el nivel de detalle requerido en el análisis.

El análisis de costes se utiliza para evaluar la razonabilidad de las estimaciones de los elementos de coste individuales que han sido certificados por el licitador, mediante la aplicación de la auditoría de contratos. En cambio, el análisis de precios se utiliza cuando los costes no figuran bajo una certificación.

Debido a la necesidad de contar con profesionales especializados y que posean capacidades específicas para realizar los análisis, el órgano de contratación puede requerir la asistencia de expertos que le aseguren el desarrollo de unas técnicas analíticas adecuados, como es el caso de los servicios que presta la auditoría de contratos.

Debe tener en cuenta, el auditor de contratos o la persona que realice el análisis, que las recomendaciones o conclusiones relacionadas con su trabajo sobre la propuesta de un licitador no pueden ser reveladas al contratista sin que exista una autorización expresa del órgano de contratación. Cualquier discrepancia o error de hecho, como duplicaciones, omisiones o equivocaciones materiales de cálculo, que contenga las certificaciones de costes o precios que acompañan y soportan la oferta económica, deben ser puestas en conocimiento del órgano de contratación para que pueda realizar la acción que sea a su juicio más apropiada.

Análisis del precio de elementos comerciales y no comerciales

El análisis de precios es un proceso de evaluación de una oferta económica sin hacer una valoración separada de los elementos de coste y del beneficio, porque debemos entender que cuando se hace referencia al “precio” en él se incluye indivisiblemente el “coste” y el “beneficio” del contratista. Este análisis tiene la utilidad de asegurar al órgano de contratación de que obtiene los datos apropiados, aunque sea sin certificación, de los precios aplicados a los mismos o similares elementos de las ventas realizadas anteriormente por el licitador, de tal manera que con base en esos datos pueda realizar una adecuada evaluación sobre la razonabilidad del precio.

Pueden utilizarse varios métodos, técnicas y procedimientos de análisis, entre los que, a modo de ejemplo y sin ser una lista cerrada, se encuentran los siguientes:

  • Comparación del precio propuesto con los precios históricos pagados, por cualquier Entidad pública, por los mismos o similares elementos. Este método puede ser utilizado para la adquisición de elementos comerciales del mismo tipo o que requieran modificaciones menores, de manera que:
    (A) El precio anterior debe ser una base válida para la comparación. Si ha habido un lapso de tiempo significativo entre la última adquisición y la actual, si los términos y condiciones de la adquisición son significativamente diferentes, o si la razonabilidad del precio anterior es incierta, entonces el precio anterior puede no ser una base válida para comparación.
    (B) El precio anterior debe ajustarse para tener en cuenta los términos y condiciones del contrato presente, las cantidades y los factores económicos (como la inflación) y de mercado que difieren sustancialmente. Para artículos similares, el órgano de contratación también debe ajustar el precio anterior para tener en cuenta las diferencias materiales entre el artículo similar y el artículo que se adquiere.
    (C) Se debe obtener asesoramiento técnico experto cuando se analicen artículos similares o artículos comerciales que sean del mismo tipo y funcionalidad o que requieran modificaciones menores, para determinar la magnitud de los cambios requeridos y para ayudar a fijar los precios de esos cambios.
    (D) También la comparación con los precios históricos, y teniendo en cuenta las circunstancias citadas en (A), (B) y (C) anteriores, puede ser una base válida para determinar el umbral a partir del que se considera la propuesta económica que incurre en baja desproporcionada o temeraria.
  • Utilización de métodos de estimación paramétrica o de patrones que sirvan para resaltar inconsistencias significativas que justifiquen una investigación de precios adicional.
  • Comparación con listas de precios o catálogos que hayan sido publicados en el mercado, como los publicados para los “commodities”, y acuerdos de descuentos o rebajas habituales en los negocios del Sector. Este método puede ser especialmente útil en los procedimientos abiertos o restringidos de adjudicación.
  • Comparación de las ofertas con las estimaciones de costes hechas por la propia Entidad pública contratante. Normalmente, con las valoraciones de precios unitarios que se realizan en el presupuesto de obras por los técnicos de la Administración.
  • Comparación de los precios de las ofertas con otros precios que se obtienen a través de la investigación de mercado para el mismo o similar elemento.
  • El análisis de datos de otras certificaciones de costes y precios que provienen del licitador.

Análisis de los costes

El análisis de costes es la revisión y evaluación de cualquier elemento de coste y del beneficio por separado en la propuesta de un licitador, según sea necesario para determinar un precio justo y razonable o para determinar el realismo del «coste del ciclo de vida», y la aplicación de juicio profesional para determinar cómo la realidad de los costes propuestos son aplicables a la solución técnica propuesta para el contrato, asumiendo que la estimación de los costes se ha hecho, razonablemente, con base en los principios de economía y eficiencia.

El órgano de contratación puede utilizar varias técnicas y procedimientos de análisis de los «costes del ciclo de vida» para garantizar un precio justo y razonable, dadas las circunstancias de la adquisición. Tales técnicas y procedimientos incluyen, pero no limitado, a lo siguiente:

  • Auditoría de los datos certificados de costes y los subyacentes de apoyo, para verificar:
    (A) La necesidad y la razonabilidad de los «costes del ciclo de vida» propuestos, incluidas las pérdidas por contingencias;
    (B) La proyección de las tendencias de coste del oferente, sobre la base de los costes actuales e históricos o los datos de fijación de precios que soportan los datos de costes de la oferta;
    (C) La razonabilidad de las estimaciones generadas por modelos paramétricos apropiadamente calibrados y validados, o relaciones de estimación de costes;
    (D) La aplicación de auditoría de costes y precios (auditoría de contratos) y la negociación de tarifas horarias y de materiales, o de tasas de recargo de costes indirectos sobre la mano de obra y los materiales, así como la aprobación de tasas de recargo de costes financieros –«cost of money»– (en términos de coste de oportunidad por la utilización del capital fijo disponible en ejecución del contrato) o de otros factores.
  • Evaluar el efecto de las prácticas productivas actuales del oferente sobre los costes futuros. Al llevar a cabo esta evaluación, el órgano contratante se asegurará de que los efectos de procesos productivos pasados que son ineficientes o antieconómicas no se proyecten en el futuro. Al establecer el valor de la producción de equipos complejos, recientemente desarrollados, el órgano de contratación debe disponer de tendencias de la mano de obra directa y los materiales consumidos en la producción y su valor, incluso en períodos de relativa estabilidad de precios.
  • Comparación de los costes propuestos por el licitador para elementos de coste individuales con:
    (A) Costes reales incurridos previamente por el mismo oferente;
    (B) Estimaciones de costes previos del oferente o de otros licitadores por artículos iguales o similares;
    (C) Otras estimaciones de costes recibidas en respuesta al anuncio de licitación;
    (D) Estimaciones de costes hechas por el personal técnico de la Entidad pública contratante; y
    (E) Pronósticos de gastos planificados.
  • Verificación de que las sumisiones de los costes del licitador cumplen con los requerimientos de los principios y procedimientos de costes del contrato, es decir la Norma de Costes aprobada en el PCAP y los estándares de contabilidad de costes generalmente aceptados.
  • Determinar si los datos de costes necesarios han sido presentados por el licitador por escrito en el formato aprobado conforme establece el PCAP.
  • Análisis de los resultados de cualquier revisión de programa «hacer o comprar», al evaluar los costes de la subcontratación (ver entradas #71 y #72)

Mucho se habla últimamente sobre “innovación” y “profesionalización” en las compras públicas. Pues bien, yo digo que aplicar el criterio de adjudicación basado en el «coste del ciclo de vida» definitivamente eso es innovar.

La entrada en vigor de la nueva Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público se producirá el 9 de marzo de 2018, luego desde ya mismo se puede comenzar a innovar preparando los pliegos de cláusalas administrativas particulares que regirán las contrataciones que se materialicen a partir de esa fecha.

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