EL PORVENIR DE UNA ILUSIÓN: DE LA RESPONSABILIDAD LEGAL A LA RESPONSABILIDAD POR EL RENDIMIENTO

EL PORVENIR DE UNA ILUSIÓN: DE LA RESPONSABILIDAD LEGAL A LA RESPONSABILIDAD POR EL RENDIMIENTO.

 

(*) Víctor Lizárraga Guerra[1]

 

En el presente artículo vamos a reflexionar y analizar de manera general sobre la necesidad de implementar y aplicar la responsabilización[2] en autoridades y funcionarios respecto al incumplimiento de metas y objetivos, programados en los planes estratégico y su relación con la nueva gestión pública[3], y nos referiremos al rol de la Contraloría General de la República (CGR) y su poder sancionador como herramienta para la consolidación institucional de la administración.

 

La rendición de cuentas en el ordenamiento jurídico administrativo.

La Defensoría del Pueblo del Perú ha definido la rendición de cuentas desde su vertiente vertical, como el control ejercido desde la ciudadanía hacia el Estado (entiéndase gobierno central, regional y local) razón sobre el cual, las autoridades y funcionarios públicos deben informar sobre el estado y los resultados de su gestión y responsabilizarse por su ineficacia e ineficiencia en el ejercicio del cargo, definición que se adecua a los estándares de calidad y transversalidad de la administración pública establecidos en la Carta Iberoamericana de la Calidad (CIC).

Desde el enfoque normativo, el procedimiento de la demanda de rendición de cuentas es reconocida en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos del año 1994, la cual debe ser sujeto de una reforma integral por la desactualizada y restrictiva concepción participativa.

No es posible que para el ejercicio de la rendición de cuentas, como derecho de participación de la ciudadanía, se exija y requiera cumplir con formalidades obtusas[4] que desincentivan la participación y el control de la gestión y los fondos públicos que manejan las autoridades responsables; es cierto que con reformas legales no se garantiza la efectividad de la rendición de cuentas, el ejercicio de este derecho debe estar acompañado de una mayor participación promovida por los diferentes niveles de gobierno[5].

En ese sentido, en nuestro país la concepción de la rendición de cuentas se enfoca exclusivamente  a las autoridades (políticos), quienes pueden ser interpelados por la ciudadanía respecto a la ejecución presupuestal y el uso de recursos propios, mas no se hace referencia a funcionarios públicos.

La responsabilización por el rendimiento y sus problemas en la gestión pública.

Al revisar la web de la Municipalidad Provincial de Huancayo, identifiqué que aún mantienen un Plan Estratégico Institucional (PEI) con vigencia del 2011 a 2014, a pesar del cambio de autoridades (enero 2015), aún no había sido actualizado, situación que resulta preocupante porque demuestra que la planificación y la gestión por resultados no es del interés de algunas autoridades locales[6].

Por otro lado, al analizar el contenido del referido (PEI 2011-2014) advertí la adecuación a una gestión por resultados, el cual nos sirve como ejemplo, para ilustrar nuestros planteamientos sobre la implementación de la responsabilización en la gestión pública.

En el Objetivo Específico 1.3: Asesoría y Defensa Judicial del Estado del PEI[7], en la actividad correspondiente a la defensa eficiente del municipio, se estableció como meta resolver 800 procesos judiciales a favor del municipio al culminar la gestión el año 2014. El reconocimiento de indicadores en los planes estratégicos, es común en la administración, sin embargo, no es común la responsabilización por el incumplimiento de indicadores.

Al respecto, no existe un marco jurídico que sancione a los funcionarios por el incumplimiento de los objetivos y metas establecidos en el PEI y además porque el tema en sí mismo es complejo, el profesor Francisco Longo (2003) identifica cuatro problemas que dificultarían la implementación de la responsabilización por el rendimiento: ¿cómo definir el rendimiento?; ¿quién lo define y quién se responsabiliza por él?; ¿quién lo evalúa?;y ¿cómo se evalúa?[8]

Sobre estos problemas debemos trabajar en construir propuestas de fortalecimiento de la responsabilización por el rendimiento, como parte de la implementación de los lineamientos de la nueva gestión pública (NGP), ello implica; definir un referente que permita contrastar y evaluar el logro; desarrollar un marco jurídico que defina la responsabilización de los funcionarios con cargos directivos inicialmente; fortalecer a los órganos de control en las auditorias por resultados o desempeño y privilegiar la eficiencia antes que la eficacia.

 

La nueva gestión pública y la responsabilización de los funcionarios públicos (Directivos).

La implementación de la Nueva Gestión Pública (NGP), o también referenciado como New Public Management (NPM) constituye un modelo de reforma en la administración pública, que fue aplicado inicialmente en los países anglosajones con mucho éxito, esto debido a que sus estructuras institucionales se encontraban mejor consolidadas en base a la lógica y los principios weberianos consistente en administraciones rígidas, estatutarias, jerarquizadas y meritocráticas.

La agudización de la crisis económica y  política a fines de la década del 70 del siglo pasado, hace imposible sostener administraciones del tipo weberiano, motivo por el cual se implementan en el Reino Unido inicialmente y posteriormente en EE.UU, los lineamientos de la NGP, a fin de lograr administraciones más eficientes y eficaces y la incorporación del management en las administración públicas, entre otras reformas.

En ese sentido, la vinculación del management  y la gestión pública por resultados se configura en la responsabilización por el  incumplimiento de los objetivos y metas de las autoridades y funcionarios; por lo tanto esta propuesta anglosajona viene siendo implementada en algunos países, en base a la recomendación y estudios efectuados en varios documentos de la OCDE[9] y el CLAD.

En el Perú, los principios y lineamientos de la NGP se viene implementando de manera desordenada y aislada, donde muy pocas entidades de la administración viene siendo reconocidas internacionalmente por la excelencia en su gestión e incorporando políticas de calidad (RENIEC, OSINERMING, INDECOPI, CGR, etc.) sin embargo, la mayoría de las administraciones públicas aún mantienen esquemas tradicionales y clientelares, por lo tanto implementar los lineamiento de la NGP, en estas administraciones sería muy arriesgado, sino se privilegia la consolidación institucional que garantice un alto grado de seguridad jurídica (Ramio 2015) en caso contrario cualquier intento de modernización integral de la administración solo quedará en buenas intenciones y experiencias positivas y alentadoras de algunas entidades.

Es decir, de muy poco serviría que una municipalidad otorgue licencia de funcionamiento para la apertura de locales comerciales, en menos de una semana, y cuente con los mejores procesos certificados en calidad caracterizados por su eficacia y eficiencia y sin embargo, dentro de sus estructuras administrativas persiste la corrupción; estoy convencido que frente a esta situación, cualquier inversionista extranjero “honrado” preferiría obtener mayor seguridad para garantizar sus inversiones, antes que privilegiar las formalidades y la rapidez en la entrega de las licencias, por ello es fundamental consolidar las institucionalidad y enfrentar la corrupción en la administración pública, es la vía institucional que facilitará nuestro desarrollo como país.

En ese contexto, la responsabilización  en el Perú, como contribución de la NGP, aún se mantiene en discusiones académicas y no se ha incorporado en la agenda del Parlamento, sin embargo, se viene priorizando el fortalecimiento de la responsabilidad por el incumplimiento de las normas de probidad/equidad cometida por funcionarios públicos[10], a través del reconocimiento de la potestad sancionadora otorgada a la CGR.

 

La Contraloría como ¨peón¨ de la consolidación institucional de la administración.

En el juego de ajedrez el peón es quizá la pieza más sacrificada, pero a la vez es estratégico al cumplir un rol fundamental; no solo porque inicia una partida, sino porque el jugador puede utilizarlo para el jaque y mate. No cabe duda, que la labor de los órganos de control en la mayoría de los países, es la más sacrificada y también las más indeseada; conforme a sus estructuras y modelos orgánicos tienen determinadas maniobras legales para enfrentar la corrupción, por ejemplo: en España se viene implementado la responsabilización por el rendimiento contra directivos públicos, en el Perú se viene fortaleciendo la responsabilidad administrativa funcional.

Siendo así, uno de los instrumento para luchar contra la corrupción en el ámbito administrativo es el reconocimiento de la potestad sancionadora a la CGR a través de la Ley Nº 29622, esta facultad restituida a la Contraloría el año 2010 y vigente a partir de abril de 2011, no solo tiene por finalidad prevenir conductas ilegales e irregulares de los empleados públicos, a través de las sanciones por el uso irregular de los fondos públicos y contravención del ordenamiento jurídico de probidad/equidad, sino que además, esta facultad convierte a la CGR en un peón de la consolidación institucional, que se requiere para la implementación de reformas de modernización de la administración pública, expuestas líneas arriba.

Sobre el procedimiento administrativo sancionador a cargo de la CGR, podemos señalar que es un modelo garantista y respetuoso de los derechos de los funcionarios procesados, sujeto a principios que inspiran el Estado de Derecho, donde el ius puniendi del Estado se ejerce con determinados límites; para tal efecto se aplican los principios que rigen el derecho penal (legalidad, tipicidad, antijuricidad, non bis in ídem, etc.) con determinados matices al procedimiento sancionador, (Lizárraga 2013); desde una óptica finalista, considero que en el procedimiento administrativo sancionador se debería eliminar determinadas garantías que restringen la resolución del expediente sancionador.[11]

 

Por lo tanto, esta potestad sancionadora otorgada a la CGR, viene consolidando un control de legalidad de los actos irregulares de los funcionarios públicos, resolviendo con inhabilitación y/o suspensión en el ejercicio de sus funciones hasta por 5 años, este tipo de disuasión específica, el cual tienen por finalidad evitar sanciones futuras (Parrado 2015) viene afirmándose por  el esfuerzo, dedicación y sobre todo independencia de quienes conforman los órganos del procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, los retos deben ser mayores, la facultad sancionador en el mediano plazo debería ampliarse hacia el reconocimiento de la responsabilización por el rendimiento en la gestión pública de funcionarios con responsabilidad directiva, es decir, pasar de la investigación/sanción por el incumplimiento de la normas de probidad/equidad, a la sanción por el incumplimiento de las metas y objetivos fijados en los respectivos planes estratégicos de las administraciones.

   

Este camino que no resulta fácil, debe estar acompañado de la consolidación institucional de las administraciones, enfrentando y castigando la corrupción en la administración pública, asegurando el control de legalidad; es decir fortalecer  el modelo reglado para posteriormente aceptar la discrecionalidad de los funcionarios directivos y evaluar el rendimiento de su gestión a nivel de desempeño y alcance de las metas.

 

REFERENCIAS

 

LONGO, F. (2003) “La responsabilización por el rendimiento en la gestión pública: problemas y desafíos” en VIII Congreso Internacional del CLAD. Panamá.

LIZARRAGA, V (2013) “El derecho disciplinario en la administración pública” Grijley. Perú.

PARRADO, S (2015) “El análisis de la gestión pública”, en Tirant lo Blanch. Valencia.

RAMIO, C. (2015) “Administración pública y crisis institucional. Estrategias de reforma e innovación para España y América Latina” en Tecnos. Madrid.

SUBIRATS, J (2004) ¿Podemos utilizar los instrumentos de evaluación como palanca de gobierno del sector público? en IX Congreso Internacional del CLAD. España.