¿Es la Contraloría Municipal un auxiliar de la Administración Tributaria cuando hace labores de fiscalización? II

¿ES LA CONTRALORÍA MUNICIPAL UN AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA CUANDO HACE LABORES DE FISCALIZACIÓN? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

La gestión de la Administración Tributaria Municipal implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, por lo que es necesario crear una estructura técnica que le permita al Municipio – como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.

Generalmente existen ordenanzas que regulan la actividad de la Administración Tributaria, no solamente por las normas de cada tributo en particular, sino de carácter general; suelen denominarse Ordenanza de la Hacienda Municipal, Procedimientos Tributarios, entre otros.

El Código Orgánico Tributario (2020) pauta que actúa como norma supletoria de lo previsto por las ordenanzas, debidamente adecuadas en consonancia con lo regulado en esta materia por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

La Administración Tributaria debe basar su actuación en los principios previstos para el funcionamiento de la gestión pública: eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros.

Ocasionalmente, se encuentra el contribuyente con la afirmación que existen administraciones tributarias en el ámbito descentralizado; ello es cierto, solo que se está frente a administraciones tributarias especiales o aplicadas.

Podría ser el caso de institutos autónomos municipales, por ejemplo, siendo los que se ocupan de la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario.

La Administración Tributaria Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía;

También se puede encontrar el empleo de formas de desconcentración, que no es igual a descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SEMAT, SUHAT, SUMAT u otras, producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria municipal.

Esto significa que, dentro de los llamados Medios de Gestión, puede organizarse a la Administración Tributaria, bien sea de manera directa, como ocurre en el Municipio Chacao del Estado Miranda con denominación Dirección de Administración Tributaria (DAT) o un servicio desconcentrado como se apuntó en el párrafo precedente; en el mismo Estado y ciudad (Caracas) está el Servicio de Administración Tributaria del Municipio Sucre del Estado Miranda (SEDAT), lo que – para efectos de la explicación – son municipios contiguos, cumpliendo territorialmente los mismos roles sin interferencias.

No hace diferencia alguna para la ejecución de sus competencias, pues puede aplicar una multa o un cierre, por ejemplo, conforme la gravedad de la falta de acuerdo con las previsiones de la Ordenanza del tributo que se trate y/o el COT.

Cuando se examinan las normas sobre control de la gestión pública, una clasificación es la de interno y externo, siendo la primera atinente a la Administración, con el ejemplo de las llamadas Unidades de Auditoría Interna; debe establecerse en cada órgano o ente municipal, lo que significa – por ejemplo – que el Concejo Municipal está en la obligación de crearlo y mantenerlo para la evaluación de las comisiones y demás dependencias que lo conforman desde una perspectiva patrimonial fundamentalmente, lo que se trasladará – por vía de consecuencia – hacia otras concepciones de la gestión pública.

Ello es en razón que su actividad abarca aspectos presupuestarios, económicos, financieros patrimoniales, normativos y de gestión, al igual que la evaluación de programas y proyectos, de acuerdo con las previsiones del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP) desde su primera versión.

Funcionará en coordinación con la Contraloría Municipal y la General de la República, debiendo informarle las situaciones que puedan comprometer las responsabilidades establecidas por ley, es decir, civiles, penales y administrativas, siguiendo a la Constitución de la República.

La Auditoría Interna – de acuerdo con el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015) – es un servicio de examen objetivo, sistemático de las actividades administrativas y financieras de los órganos y entes con fines de evaluación, verificación y elaboración de informes tendentes a observar, concluir, recomendar y dictaminar sobre el desempeño de aquellos.

Mientras que el control externo le compete a la Contraloría.

Se dice que la Contraloría Municipal es un auxiliar externo de la Administración Tributaria cuando actúa en funciones de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha sentado el Máximo Tribunal en repetidas ocasiones, pudiendo mencionar la Sentencia Nº 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, cuando afirmó:

“…En atención a ello, considera esta Sala no puede asignársele al organismo contralor el carácter de organo auxiliar externo de fiscalización de la Administración Activa, ya que al ser un ente (órgano, por ser una estructura central) de rango constitucional, dotado de una autonomía orgánica, funcional y administrativa, goza de independencia frente a la Administración Pública Nacional (Municipal en el caso que nos ocupa), lo que impide la existencia de cualquier vínculo de pertenencia o jerarquía y, por ende, de alguna subordinación o dependencia frente a ella. (Paréntesis añadido y subrayado de E.L.S.)

Este fragmento de la decisión merece – para fines pedagógicos – unas precisiones.

Cuando se hace alusión a la autonomía de la Contraloría resulta lógico porque no puede subordinarse a los órganos legislativo ni ejecutivo en su desempeño, ya que limitaría sensiblemente su razón de ser, si recibiere y tuviere que obedecer instrucciones para el ejercicio de sus competencias.

Esto nos lleva hacia la noción de jerarquía.

Para el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio es orden o grados de personas y cosas; hace referencia a los empleados y funcionarios de la Administración Pública.

El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; dice que es uno de los principios jurídicos de la organización administrativa.

Se vincula con el principio de competencia porque implica la distribución de ésta por razón del grado, pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.

Imagine que el Alcalde le “ordene” al Contralor Municipal que no le examine las cuentas y, menos aún, reporte la existencia de un caso de lesión al patrimonio municipal.

Para que exista la jerarquía entre los diversos órganos – continúa el profesor Brewer (Ob. Cit.) – debe haber la misma competencia sobre la materia. De no haberla, puede existir una relación de coordinación; por ejemplo, entre el Catastro y Hacienda cuando se trabaja en las tareas estimativas del valor de los inmuebles en el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos.

La jerarquía está presente frente al Alcalde de parte de ambas dependencias, pero no entre ellas.

Una consecuencia de la jerarquía es la posibilidad de dirección por el superior e impulsar la acción de los inferiores; al contar con la factibilidad de impartir instrucciones se materializa una potestad normativa interna, lo que implica establecer cuál órgano va a realizar determinada actividad y cómo deben los funcionarios cumplirla.

Como mecanismo para esto se suele emplear el instructivo, conocido también como circulares de servicio.

Otro efecto de la jerarquía es la potestad sancionatoria del superior sobre sus subalternos, ya que el incumplimiento de una instrucción puede acarrear –inclusive – responsabilidad que culmine con destitución, de acuerdo con lo estipulado por la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).

La tercera viene a ser el ejercicio de competencias genéricas; si bien deben asignarse de forma expresa en atención al Principio de Legalidad, ocurre en la práctica que no siempre se han regulado al detalle, por lo que se presume debe asumirla el jerarca.

Referencia bibliográfica válida para conocer de lo funcionarial es el profesor Manuel Rojas Pérez, pudiendo mencionar dentro de su extensa obra la denominada “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Ediciones Fundación de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011.

Sobre esto se encuentran normas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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