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¿Es lo mismo un acto administrativo municipal ilegal que de imposible ejecución?

¿ES LO MISMO UN ACTO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL ILEGAL QUE DE IMPOSIBLE EJECUCIÓN?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

Este planteamiento surgió durante la elaboración de un Trabajo Especial de Grado lo que afloró la necesidad de redactar algo que permitiera aclarar la duda, no solamente a quien la formuló inicialmente sino también para todos aquellos que transiten la vereda de la investigación.

Lo prometido es deuda y hoy se aspira cumplir con ello.

En primer lugar, uno de los temas donde los autores no han logrado ponerse de acuerdo unánimemente ha sido en una definición de acto administrativo, ya que existen diversas concepciones válidas para abordarlo.

Por esto también se paseó el legislador nacional venezolano cuando preparó y aprobó la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1982), al igual que las múltiples ordenanzas con esa denominación.

Ese texto normativo lo asumió así:

“… Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la Administración Pública.”

Como toda gestión pública pueden surgir equívocos que deben corregirse; de allí que exista la previsión legal de los vicios en los actos administrativos y las consecuencias que generan cuando se incurre en yerros.

Específicamente, la (LOPA, 1982) señala:

“…Los actos de la Administración Pública serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1.- Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

2.- Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.

3.- Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

4.-Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.” (Subrayado de E.L.S.)

“… Los vicios de los actos administrativos que no llegaren a producir la nulidad de conformidad con el artículo anterior, los harán anulables.”

Esto es lo que nos tiene como razón para la presente jornada.

Otra importante precisión dirigida a quienes no poseen formación jurídica es que – como se acotó supra – pueden existir vicios vinculados con los elementos del acto administrativo: sujeto, objeto, causa, fin, forma.

Al estudiarlos se observa que generan sanciones legales para ese quehacer público, más allá de la o las responsabilidades en las que pueden incurrir sus autores, que no es el objeto de esta publicación.

La Ley en cuestión acarrea dos tipos: nulidad absoluta y relativa.

Ante la interrogante de cómo el legislador ha concebido los casos donde se aplican una y otra, debe responderse que, expresamente, lo hizo saber de su texto cuando manifestó una forma muy simple, ya que partió de la noción con una lista cerrada englobaría los asuntos que degeneren en nulidad absoluta y el resto serán relativas.

Al tratarse de las primeras no hay posibilidad para ir más allá porque jamás surtió efectos ya que lesionó el orden público y no es posible su relajamiento por vía convencional; mientras que, al ser de las segundas, es factible el ejercicio de la convalidación según las circunstancias de cada caso.

Esto conduce a un tema propio del Derecho Administrativo como son las potestades de la Administración; la profesora Hildegard Rondón de Sansó lo desarrolla en una obra de su autoría denominada “Teoría General de la Actividad Administrativa”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela.

Nos aporta al respecto que se da por aquello de no existir paridad de condiciones frente a la Administración, ya que está dotada de una serie de facultades públicas al actuar, así como de privilegios en relación con los particulares, bien sea en sede judicial como extrajudicial, pues el interés público prevalece sobre el individual.

Ejemplos de ella son la reglamentaria, revocatoria, convalidatoria, anulatoria, revisora, disciplinaria, sancionatoria, certificatoria, expropiatoria, organizativa.

La existencia de estas u otras no mencionadas nunca debe ser entendido como una suerte de patente de corso para los organismos públicos (en nuestro caso municipales), ya que existe también el Principio de Legalidad Administrativa, el cual implica el sometimiento de estos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) como demás textos normativos (leyes, ordenanzas, decretos, entre otros), cuando estatuye:

“… Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen…”

“… La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (Subrayado de E.L.S.)

“…Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (Subrayado de E.L.S.)

A nivel legislativo uno de los instrumentos que nos lo recuerda es el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014):

“… La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico.”

“…Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos.

Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pública es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos serán responsables conforme a la ley, sin que le sirva de excusa órdenes superiores”

(Subrayado de E.L.S.)

Inevitablemente este punto produce la evocación del recordado maestro Antonio Moles Caubet con su conocida joya de doctrina “El Principio de Legalidad y sus implicaciones”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1974.

El profesor Gustavo Urdaneta Troconis en la obra “Derecho Contencioso Administrativo”, Libro Homenaje al maestro Luis Henrique Farías Mata, edición conjunta del Colegio de Abogados del Estado Lara, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara y Librería J. Rincón, Barquisimeto, Estado Lara, Venezuela, 2006; advierte acerca de lo planteado supra sobre los vicios de los actos administrativos a través de su contribución “Los motivos de impugnación en la jurisprudencia Contencioso Administrativa en Venezuela”.

Correspondería en esta entrega con los comprendidos para el elemento objeto o contenido; los vicios que teóricamente podrían afectar el acto asociados con este componente son la ilicitud, la imposibilidad, la indeterminación e indeterminabilidad.

En esa ocasión precisó que el contenido es la manifestación o expresión proferida por la Administración, que se traduce en el efecto jurídico buscado y producido por ella. Sobre el objeto se trataría de la realidad (hecho, bien, conducta, situación jurídica) a la cual se aplica esa manifestación o expresión.

La profesora Sansó al analizar estos vicios en su participación dentro de la “Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela; comenta que al ser el acto administrativo – siguiendo a la (LOPA, 1982) – “una declaración” o un pronunciamiento relativo con hacer, lo que se traduce en contenido; éste puede ser de la más variada naturaleza, bien sea prohibir, autorizar, conceder, restringir, homologar, facultar, limitar, entre otras; debe entenderse como una acción querida y manifestada en el acto.

La idea es que estos sean de posible y legal ejecución para reputarse como válidos; ahora bien cuando se distorsiona es que surge el vicio en estudio, pues no puede ni debe permitirse una actuación que persiga la comisión de una ilegalidad, como cuando (i) se expide – por ejemplo – un acto emanado de una Alcaldía en el que se permita construir un desarrollo inmobiliario con uso residencial y comercial dentro un parque nacional, donde se suprime esta condición para sustituirlo por lo “acordado”; esto desnaturaliza el sentido de un Área bajo Régimen Administración Especial (ABRAE).

O también (ii) al expropiar por algún Municipio un bien nacional.

El contenido será de imposible ejecución, por ejemplo, si (iii) se dicta un acto de menor jerarquía – providencia frente a decreto – que pretenda sustituir lo dispuesto en el de mayor rango o (iv) la expropiación de una edificación que quedó destruida por un desastre natural o de la mano del hombre, tanto en su construcción como en el suelo que le dio sustento con anterioridad al decreto.

Otras situaciones que encajan serían el (v) acordar una sanción no prevista por la ley – como la inhabilitación para el ejercicio de una profesión de por vida – contenido en una orden de desalojo de vivienda tomada por la autoridad administrativa.

(vi) Una sanción que prevé multa sin indicar el monto y aquélla va en un rango; por ejemplo entre cinco y treinta unidades tributarias. En este caso existe el supuesto de la indeterminación.

(vii) La destitución de un funcionario fallecido con posterioridad al deceso.

Como se desprende de los ejemplos aportados, siguiendo a la profesora Sansó (Ob. Cit.), el acto carecerá de contenido cuando la acción no pueda ser realizada por ir en contra de las leyes naturales o aquellas que rigen la actividad administrativa.

El profesor Urdaneta Troconis (Ob. Cit.) hace un análisis de estos vicios y se planteó si realmente se trata del acto o su ejecución.

Esto viene a raíz de sopesar si un proveimiento nació con el vicio como el caso de los ejemplos aportados (construcción en parque nacional o sanción no prevista por la ley), el problema principal no sería la ejecución porque proviene de las entrañas del acto, lo que le hace pasible de nulidad, pues podría ocurrir que – en el caso del funcionario a destituir ya fallecido – no exista conocimiento de la Administración; pero si sucedió con posterioridad a su emanación con constancia en el expediente por encontrarse consignada el acta de defunción previamente la situación es distinta.

A estas alturas es menester hace una precisión; los supuestos de ilegal o imposible ejecución- como dice la (LOPA, 1982) están comprendidos dentro de la nulidad absoluta, mientras que cuando se trate de indeterminación aplica la relativa.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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