Gobierno Abierto: Importancia de las asociaciones público-privadas.

La aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible por los países miembros de las Naciones Unidas en septiembre de 2015 ha marcado un hito histórico. Junto con los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la Agenda 2030 fue formulada mediante un inédito proceso abierto y participativo liderado por los gobiernos, que involucró a la sociedad civil y al sector privado; en ella se establece una visión universal y transformadora que integra las dimensiones económica, social y ambiental del desarrollo amparada en la premisa de “no dejar a nadie atrás” (Naciones Unidas, 2015).

Está visión de colaboracionismo transglobal indica la potencia que ha cobrado en el mundo mejorar y equipara las buenas practicas de trabajo en los espacios públicos y privados. Ahora cabe preguntarse: ¿Cómo garantizar que los Estados Nación y los Gobiernos Corporativos de las empresas privadas sean los organismos que incentiven y fomenten el desarrollo sustentable, sostenible que reduzca las brechas socioeducativas, económicas y generen los equilibrios de poder entre las sociedades avanzadas y en vía de desarrollo?

La respuesta a está interrogante es compleja – merece un capítulo aparte – pero a efectos de esté artículo lo abordo desde el concepto del Gobierno Abierto: como el organismo administrador del Estado Nación Postmoderno que demandan los ciudadanos a sus gobernantes.

De manera ilustrativa, entenderemos el concepto de Gobierno Abierto bajo una concepción epistemológica de las siguientes premisas:

1.- Fortalecimiento de las instituciones y prácticas de administración y gestión pública, en términos de mejorar las políticas, programas y proyectos públicos e impulsar la modernización de los Estados, el fortalecimiento de los marcos de evaluación, transparencia y rendición de cuentas y la apertura de los gobiernos.

2.- Consolidación de los mecanismos de participación e innovación ciudadana, reforzando el papel de los grupos de actores mas jóvenes, universidades y de sectores tradicionalmente más vulnerables. Para ello, los gobiernos y los organismos multilaterales deben seguir profundizando su participación sistemática en la implementación de la Agenda 2030 y crear mecanismos de información y retroalimentación continúa.

3.- Fomentar las alianzas estratégicas público – privadas innovadoras, donde el sector privado debe convertirse en un aliado permanente de los gobiernos y la ciudadanía en la implementación de los planes de desarrollo, promoviendo la difusión de innovaciones y nuevas tecnologías, y creando y expandiendo modelos de negocios más inclusivos y sostenibles económica, social y ambientalmente.

Se trata de consolidar un nuevo modelo de relaciones entre el Estado, el sector privado y la ciudadanía, como un ecosistema de actores que permita facilitar y cumplir con los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y reducción de la brechas socioeconómicas teniendo como eje estratégico el papel central de los gobiernos en incentivar y servir de plataforma para alcanzar los resultados esperados. El fortalecimiento institucional del Estado y de las prácticas de gestión pública debe permitir el establecimiento progresivo de esta nueva relación y de nuevas formas de colaboración entre los actores del Estado, del sector productivo nacional, subnacional o local y de la ciudadanía para avanzar hacia la obtención de bienes y servicios públicos de mejor calidad.

Es necesario asumir con firmeza los distintos planos en que la colaboración debe producirse en un contexto de gobierno abierto. No se trata solo, de la colaboración entre el sector público y el sector privado. Está claro que ambos deben generar alianzas a partir del reconocimiento pleno de sus roles distintos en pro del desarrollo, pero también hay que entender la necesidad de colaboración entre instituciones del propio sector público, tanto en el ámbito central como en el descentralizado.

También se debe tomar en cuenta, desde la perspectiva de la cooperación y la innovación cívica, la relación existente con la participación ciudadana. Si esa participación es cualificada, se convierte en un instrumento colaborativo para la mejora de la gestión. Las organizaciones sociales resultan piezas fundamentales en los procesos colaborativos, ejemplo de ello son los laboratorios de innovación y participación ciudadana que actualmente se fomentan en la mayoría de las grandes ciudades de los países del espacio OCDE y Latino América.

Lamina de un modelo de laboratorio de innovación pública.

La visión de lo público aliado con lo privado como motor de la consecución de los proyectos y servicios que los ciudadanos demandan a sus gobiernos.

El promedio de inversión pública de los países de la OCDE superó el 45% del PIB en 2015, prueba del importante peso que el sector público tiene en muchas economías. Este gasto juega un papel determinante en el impulso de las iniciativas privadas, ya sea en la compra pública de servicios privados o bien en la gestión de servicios públicos por parte del sector privado, lo que se conoce como colaboraciones público-privadas (PPP por sus siglas en inglés).

En esté sentido, una vez que los ciclos de la planificación participativa llegan al momento de la ejecución de los proyectos aprobados, los gobiernos se consiguen con la disyuntiva de ir a procesos de contratación de las obras, bienes o servicios necesarios para cumplir el mandato de lo planificado. Es esté momento de la historia donde los gobiernos abiertos han innovado los procesos con portales de contratación pública, donde todos los interesados pueden obtener de primera mano los términos de referencia, jurídicos, económicos e inclusive modelos de pliegos de licitación para contratar.

Este proceso de apertura deja abierta la puerta a la transparencia y, con la ejecución de los contratos de forma abierta, se cumple la rendición de cuantas mediante acceso a la información. Claramente, estos avances no son sencillos de implementar, y debemos ir evaluando permanentemente su aplicación, en esté sentido, revisando las buenas practicas de gobierno abierto por parte de una investigación hecha por la CEPAL (2016), sobre la relación público-privada en la compra de bienes y servicios, he podido comprobar que cada parte tiene sus propias limitaciones, debido sobre todo a las diferencias entre los contratos y mecanismos de compra que utilizan cada una.

La comprensión y el uso de algunas de las herramientas de que disponen pueden ayudar a los actores de ambos sectores a ser más flexibles y eficientes y, evitando algunos de los dolores de cabeza asociados a este tipo de colaboración. En la práctica, sin embargo, no todo se reduce a que la administración muestre de manera abierta la información.

El proceso comprende toda una serie de consideraciones, ninguna de las cuales es fácil:

Primero: la administración debe precisar qué necesita y cómo transmitirlo a los posibles proveedores.
Segundo: se ha de redactar un contrato que defina bien el objetivo del mismo, las obligaciones del proveedor y los métodos de compensación.
Tercero: hay que adoptar un mecanismo de adjudicación que permita a la administración elegir al proveedor más indicado.
Cuarto: como a lo largo del proceso de ejecución del contrato habrá que hacer ajustes, ambas partes deben hallar maneras económicas de ejecutar los cambios que necesiten o deseen.

Luego están las cuestiones de procedimiento. Los contratos de precio fijo y los concursos se han convertido en procedimientos estándar de la contratación pública porque fomentan la competencia y la transparencia. Ello permite ajustarse a los precios del mercado, fomenta la igualdad de oportunidades y previene la corrupción en el sector público.

Sin embargo, otros acuerdos quizás resulten más flexibles y permitan minimizar el impacto de los imprevistos típicos de grandes proyectos, tan propensos a contratiempos como los anteriormente descritos. En concreto, los contratos de margen sobre el coste (cost-plus), que se negocian con un único proveedor.

En un contrato de este tipo, la administración se compromete a abonar al proveedor los gastos estipulados más una cantidad «que suele ser un porcentaje del valor total» para premiar, por ejemplo, el cumplimiento de los lapsos o la calidad de la ejecución. Para protegerse de los sobrecostos, los administradores especifican en muchos contratos que el pago al proveedor no superará una cantidad determinada (ej. 10% de la partida contratada)

Pese a que su fomento de la transparencia y la competencia es encomiable, recurrir de forma sistemática a los contratos de precio fijo adjudicados a través de concursos cerrados puede ser contraproducente. Todo el proceso se basa en la creencia de que al principio los proveedores cuentan con muchísima más información que los administradores de contratos. Pero en realidad existe una gran incertidumbre respecto a los posibles cambios después de que se firme el contrato y empiece su ejecución. Y cuanto más complejo sea el proyecto, más probabilidades habrá de que haya fallos de diseño, imprevistos o cambios regulatorios.

Es por ello, que centrarse en los mecanismos dirigidos a abaratar los costos al principio es un error, pues el costo real resulta de la onerosa renegociación que acompaña las modificaciones posteriores (ej. Caso de la Ampliación del Canal de Panamá) Los fuertes incentivos para reducir costos con contratos de precio fijo pueden llevar a las partes a eliminar partidas presupuestarias que serán sumamente valiosas cuando se deban renegociar los contratos.

Estas ineficiencias se agravarán sobre todo si el proveedor se blinda, ya que ambas partes regatean los precios y utilizan en beneficio propio los inevitables cambios. Así, la regulación de los procesos de contratación pública, dirigida a fomentar la transparencia, la eficiencia y la imparcialidad, puede hacer que todo el proceso se resienta, inflando los costos y sacrificando la eficiencia.

Dadas estas tendencias, los proyectos se han de planificar con estructuras de costos y trabajo bien delineadas. Los sencillos, fáciles de redactar y en los que los imprevistos son muy poco probables, deberían seguir licitándose con contratos de precio fijo y diseño cerrado y adjudicarse mediante concurso.

En cambio, los complejos, difíciles de redactar y proclives a grandes y costosos contratiempos, deberían licitarse con contratos de margen sobre el coste y diseño abierto y adjudicarse bajo ofertas cerradas de una lista de proveedores cualificados y con experiencia certificada por la administración. En ambos casos, habrá que tomar medidas adicionales para reducir el riesgo de corrupción.

Lo importante para finalizar es saber que independientemente del estilo de gobierno que la administración pública adopte – abierto o tradicional burocrático – los mecanismos o medios para obtener la consecución del plan de gobierno mediante de la ejecución de su presupuesto de gastos e inversión lo deberá hacer mediante alianzas con las empresas privadas e inclusive las publicas, y sus procesos de contratación deben ser transparentes, que permitan generar las cuentas por resultados y lo mas importante la obtención del bien o servicio con las especificaciones y estándares de calidad que los ciudadanos han demandado de sus gobernantes.

Fuentes: www.cepal.org / www.iadb.org / www.clad.org

Tags:
Gobierno Abierto
Colaboración Público-privada
Contratación Pública
Políticas Públicas

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