La Contribución Municipal por Mejoras I

LA CONTRIBUCIÓN MUNICIPAL POR MEJORAS I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

El ordenamiento jurídico en Venezuela faculta a los municipios para crear dos contribuciones especiales:

Plusvalía de las propiedades generadas por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
Por Mejoras.

En esta ocasión corresponde a la última de ellas.

Siguiendo la tradición venezolana en materia de tributos el Constituyente y el Legislador en todas sus vertientes han mantenido la clasificación tripartita: Impuestos, Tasas y Contribuciones.

Cuando se revisa la legislación se encuentra el investigador que no aparece a nivel normativo nacional ni municipal ninguna definición acerca de lo que es una contribución y su diferenciación con los impuestos y tasas.

El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, Ediciones Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1979; nos indica que son aportaciones obligatorias e impersonales establecidas legalmente y pagaderas periódicamente, para repartir entre las personas afectadas por el pago (contribuyentes) la carga de los gastos públicos.

Si se analiza el enfoque tiende hacia lo que son los impuestos; sin embargo, mantiene en común el hecho que son para sostener gastos públicos, lo que es un contribuyente, la fijación unilateral por el Estado mediante texto normativo con rango legal (Ordenanza), el pago en alguna época del año y su carácter obligatorio.

Existen fuentes del Derecho como la doctrina que pueden ayudar al investigador para explicar el punto.

Héctor Villegas en su libro “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 2005; nos aporta que son los tributos debidos en razón de beneficios individuales o grupos sociales derivados de obras, gastos públicos o de especiales actividades del Estado.

Carlos Giuliani F., en su “Derecho Financiero”,  Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 2001; centra su concepto en distinguirlo de los impuestos y las tasas como un tercer tipo de tributos, cuyo cobro se justifica en los beneficios o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como consecuencia de la realización de obras públicas o de actividades estatales.

En el mismo sentido apunta Onéximo Garnica en su libro “Las Contribuciones Especiales en España y Venezuela”, Ediciones Plaza Universitaria, Salamanca, España, 2001.

Esta Contribución ya se manejaba con antelación a la actual Constitución (1999), toda vez que la anterior de 1961 la tenía prevista como uno de los tributos municipales, debiendo existir previamente una ley que la habilitara para los ámbitos locales.

El extinto Congreso de la República aprobó dos leyes en materia de ordenación; la primera denominada Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), cuyo objeto es establecer las disposiciones que regirán el proceso de ordenación del territorio en concordancia con la estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo plazo de la Nación.

Se entiende por ordenación del territorio – según la ley en referencia – la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valoración del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral.

La segunda es la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987), cuyo objeto es la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados.

Con la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) se cambió el concepto manejado sobre las contribuciones especiales municipales; siguen incluidas como tributos municipales y, por ende, ingresos, con la diferencia que ya no requieren de la aprobación previa de una ley nacional para que los ámbitos locales puedan exigirlas.

Sin embargo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) desde su primera versión (2005) las consagra como tributos del Municipio y dedica varios artículos para sus respectivas regulaciones.

En materia urbanística el legislador nacional estableció que se ejerce de manera coordinada entre el Ejecutivo Nacional y los municipios, lo que implica incluirla dentro de las llamadas competencias concurrentes: aquellas que el Municipio comparte con el Poder Nacional y/o Estadal, siendo ejercidas por aquél sobre las materias que le son asignadas por la CRBV, las leyes de base y las de desarrollo, siguiendo a la LOPPM.

Para quienes piensan que los dos textos normativos de ordenación en referencia perdieron su vigencia, ello solamente ocurrirá si pretendieren violentar disposiciones constitucionales o el Poder Legislativo decide modificarlos, puesto que la CRBV establece en su Disposición Derogatoria que:

«…“El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no  contradiga esta Constitución.”

Ello va en concordancia con las normas sobre la supremacía constitucional, el control concentrado y difuso.

Ambas leyes continúan vigentes, pese a un intento de sustituirlas con la llamada Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2005), que nunca entró en vigencia por la aprobación de la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2007), tras una anterior ley de reforma (2006) que modificó la vacatio legis. 

Sobre este punto el profesor Allan Brewer Carías publicó un trabajo en la Revista de Derecho Público Nº 109, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007.

No se tiene conocimiento oficial de algún proyecto de ley que regule la materia a la fecha de redacción de estas líneas (2020).

Acerca de la Contribución por Mejoras el profesor Armando Rodríguez García en su trabajo “Las Contribuciones Municipales” dentro del libro “Tributación Municipal en Venezuela”, Prohombre, P.H. Editorial, Caracas, 1996; afirma que – originalmente – estaba contenida en la Ley de Expropiación por Cusa de Utilidad Pública o Social.

La intención es recuperar parcialmente los costos en que incurren los organismos públicos con motivo de la ejecución de obras o instalación de servicios públicos.

La LOPPM fija criterio para la consideración de lo que constituyen obras y servicios:

Los que se ejecuten total o parcialmente los municipios dentro del ámbito de sus competencias para cumplir los fines que les estén atribuidos, a excepción de los que se realicen a título de propietarios de sus bienes patrimoniales.
Los que realicen los municipios por haberles sido atribuidos o delegados por el Poder Nacional o Estadal.
Los que realicen otras entidades públicas o privadas concesionarias, con aportaciones económicas del Municipio.

El hecho generador está relacionado con la ejecución de obras públicas o instalación de servicios, es decir, a inversiones o gastos en infraestructura, realizados por organismos públicos municipales.

Se trata de un mecanismo o fórmula para recuperar inversiones públicas.

El profesor Manuel Rachadell en su trabajo “La Hacienda Pública Municipal” dentro del libro “Ley Orgánica del Poder Público Municipal”, varios autores, ley comentada, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007; menciona que la Contribución por Mejoras – cuando se trató la reforma que originó la LOOPM – es producto de pocas modificaciones que – originalmente – se encontraron en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (1989, derogada) donde se había regulado como un tributo de reparto, en oposición a las previsiones de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002).

Consiste en que, determinado el precio de la obra o servicio, se busca la percepción de los recursos invertidos por parte de las personas naturales o jurídicas beneficiadas, en un tope máximo que no exceda  del cincuenta por ciento (50%) del valor aportado por la Entidad.

Para la legislación expropiatoria se había concebido como un tributo de cuota que – en palabras de Rachadell (OB. Cit.) – persigue obtener del contribuyente un porcentaje del beneficio recibido, independientemente de lo que se recaude represente con relación al valor de la obra o servicio.

En ocasiones confunden la Contribución Especial por Mejoras con el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos; aquélla se relaciona – como se apuntó – con la realización de obras o equipos, lo que hace aumentar el valor de los bienes; mientras que, el último – como dice la LOPPM – recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos o los beneficiarios de concesiones sobre esos.

La Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) menciona un órgano de autoridad urbanística nacional denominado Ministerio para el Desarrollo Urbano (MINDUR), el cual no existe hoy día, así como también a los concejos municipales  a cargo del urbanismo local, cuando en el presente se aplica de manera diferente tras la aprobación de legislación en materia municipal como de planificación a raíz de la CRBV.

La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio asigna como órgano nacional para el control del Plan Nacional de Ordenación del Territorio al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el cual no existe hoy día.

También alude a órganos, como el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC), el Ministerio de Relaciones Interiores, Ministerio de Fomento, Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR), el Ministerio de la Defensa; que no existen o poseen nuevas denominaciones y/o competencias.

Por otra parte, no estaban en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014)  ni la legislación posterior a ésta en materia de planificación:

Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación.

En consecuencia, hay que siempre tener presente las adaptaciones correspondientes.

Tanto la contribución por plusvalía como la de mejoras se relacionan con la materia urbanística, dada la materia sobre la que actúan, por lo que no debe olvidarse que la competencia en el ordenamiento jurídico venezolano es del tipo concurrente entre el ámbito nacional y local, con las delimitaciones legales previamente fijadas.

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

 

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