“El cambio comienza en uno mismo” Ghandi.
SITUACION DE PARTIDA
Respecto de la gestión del cambio se ha escrito mucho y leeremos mucho más porque como se está empezando a decir se trata de un cambió de época administrativa. No se habla tanto sobre la gestión del cambio en los pequeños y medianos municipios, PYMEL como los ha definido José Miguel Carbonero y eso que son el 80% de la administración local en España.
Para empezar, lo más importante es que alguien interiorice esta transformación y en mayor o menor medida quiera llevar a cabo de forma planificada los cambios que más adelante comentaremos. Es decir, que dentro la organización haya un liderazgo definido para llevar a cabo esta reforma.
En este proceso hay que decir, que probablemente, en la mayoría de los casos esta persona esté sola y no vaya a recibir mucha ayuda, quizás, a veces, se trate de un agente de desarrollo local o del informático municipal, o del propio Alcalde-Presidente.
Tampoco esperéis mucha ayuda de las Diputaciones, seguimos debatiendo aún, como mantiene José Domingo Gallego Alcalá, el papel de las Diputaciones Provinciales en la aportación de medios para afrontar esta gestión del cambio, pero este problema no debe servir de excusa, todos podemos hacer pequeños esfuerzos por implementar cambios. Me gusta decir, que no se hacen estos cambios de un día para otro así que empezar poco a poco y planificando estratégicamente los cambios es la mejor opción.
Es imposible no hacer hincapié en que cada pequeño o mediano municipio es un caso particular, hay que trabajar la gestión del cambio de forma individualizada y cada organización tiene su “ambiente” su “ecosistema”, entenderlo es clave para tener éxito.
En todo proceso de cambio hay que tener en cuenta que las personas a las que tienes que motivar para cambiar, y ponernos en el lugar de las personas o grupo de personas a las que se lo planteas, en aspectos como el económico, el de la incertidumbre, los miedos, su situación de confort actual, porque algunos de esos motivos serán barreras que hay que limitar o eliminar para convencerles de la gestión de un cambio profundo.
Entonces, ¿Quién debería ser el responsable de acometer este cambio?
Pues partiendo de la base de que es un cambio que debe producirse en el seno de la organización y por lo tanto tratar de hacerlo “en equipo” con el mayor número de empleados públicos implicados, lo normal, y algunas modificaciones normativas van en esa línea como por ejemplo el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional; Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, es que el rol de directivo público que lidere la adaptación normativa de la entidad local sean en primera instancia los Habilitados Nacionales, aunque no de forma exclusiva. ¿Por qué? Pues porque suele ser el funcionario con mayor formación, o el único funcionario, porqué algunas de las “palancas” del cambio le atribuyen esta competencia (véase transparencia) y por último porque adoptar una actitud proactiva servirá para reforzar la figura del habilitado nacional y para afinar la figura de estos funcionarios públicos como personal directivo profesional. Entendiendo por directivo público profesional aquel, que es capaz de planificar de forma estratégica la gestión de la organización sirviendo de engarce entre la responsabilidad política y la responsabilidad administrativa. La persona encargada de que “la cosa” funcione y funcione lo mejor posible.
La finalidad de este cambio que se está produciendo y la función de servicio al ciudadano de los empleados públicos y los dirigentes públicos es la misma: el interés general, prestar de la manera más correcta los servicios municipales. Aunque a algunos les pese y les cueste, se está produciendo paralelamente un cambio social muy grande y las administraciones públicas no deben llegar tarde a esta transformación. La sociedad empieza a demandar una administración pública de más calidad, menos oscura, eficiente y ágil que consagre los principios del artículo 103.1 de la Constitución Española de 1978:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”
La conclusión es que las pequeñas y medianas entidades locales deben, y pueden ser, una administración mejor con las siguientes características:
Digital: Porque la administración es digital ya, y o es digital o no es.
Rejuvenecida: Porque el cambio generacional en nuestras administraciones se va a dar y es brusco como nos dicen autores como Carles Ramió: https://www.youtube.com/watch?v=EEBIb34lddg
Proactiva, porque tenemos que tener la motivación de dar nuestros servicios dando lo mejor de nosotros mismos.
Motivada, porque siempre existen retos para mejorar, objetivos claros que marcar y saber escuchar.
Y es mejor ir empezando a dar los pasos, porque cualquier cambio es difícil y cuesta llevarlo a cabo, y el legislador está promoviendo continuas renovaciones, como, por ejemplo: el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local, el proyecto de Ley de protección de datos para la adaptación del Reglamento Europeo Reglamento UE 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de Abril de 2016 relativo a la Protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de esos datos, la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de contratos del sector público o el real decreto 128/2018 de 16 de marzo por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
Debido a esa “tormenta normativa” aparece en nuestras administraciones locales el concepto de “va surgiendo la necesidad de”: de administración electrónica, de transparencia, de contratación pública, de gestión del personal…Este concepto es clave, por cómo han ido apareciendo en la administración pública local necesidades a través de las cuales se han ido cubriendo los nuevos aspectos que el derecho público local ha ido abriendo. Necesidades que hace 20 o 25 años no existían como tales, y creo que estas alturas, si determinados avances o cambios se perdiesen, esas competencias que se han ido sumando a la cartera de servicios de los pequeños y medianos municipios, se echarían en falta y serían revindicados o por el legislador, o por los representantes políticos o por la sociedad. Sólo tenemos que mencionar los conflictos de competencias municipales surgidas a raíz de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, con varias sentencias de inconstitucionalidad STC 41/2016 (Asamblea de Extremadura) STC 111/2016 (Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía) STC 168/2016 (Gobierno del Principado de Asturias.
Este es un momento nuevo y no es factible ni recomendable pensar en volver al pasado o resistirse a la manera numantina de estas necesidades “novedosas” que han ido surgiendo y que requieren perfiles profesionales adaptados y de adaptación de los empleados públicos.
NUEVOS RETOS EN LA GESTION DEL CAMBIO EN LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS MUNICIPIOS.
El aspecto transversal, que soporta el resto de los retos, es la transformación digital de la Administración. Una transformación en la que quizás se haya olvidado el papel de los pequeños y medianos municipios que son aproximadamente el 80% de los municipios en España.
La ley 39/2015 de 1 de octubre de procedimiento administrativo de las administraciones públicas completa lo que la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, respecto del cambio digital en la administración adelantó y establece el expediente electrónico como obligatorio, notificación electrónica, oficina de asistencia en materia de registros, entre otras novedades.
La transformación digital a golpe de obligación normativa no es suficiente, y menos en España porque además del cambio normativo debe haber una revolución cultural, que hay que preparar primero internamente y luego externamente y tener una “hoja de ruta” y un “cronograma” (que en España nunca cumplimos) para que el interruptor del cambio haga su efecto.
Al respecto, siempre es una referencia Víctor Almonacid por ejemplo en está entrada de su blog:
Las 10 cosas que deberías saber para implantar la Ley 39/2015 en el Ayuntamiento
Probablemente por eso tenemos ahora este caos y maremágnum jurídico-práctico en el que algunos no saben qué hacer, y en el que otros seguirán inaplicando o incumpliendo las leyes sin que en muchas ocasiones ocurra nada.
Sobre que hacer en este impass y como manejarnos nos habla Concepción Campos Acuña que incluso da 12 pasos para la implantación de la administración electrónica:
https://novagob.org/programa-de-12-pasos-para-implantar-la-administracion-electronica/
A continuación, se esbozarán los principales retos que acometer en el ámbito de las pequeñas y medianas Entidades Locales:
Reto 1: La Administración electrónica.
La administración electrónica es un aspecto que conforma el reflejo de la realidad y del cambio social. Pero esta necesidad no es de ahora, este cambio viene sonando desde hace más de cinco años.
De la misma manera que nadie utiliza ahora un carro con bueyes para desplazarse, no podemos perder más tiempo buscando expedientes, documentos, llevando piso a piso o puerta a puerta carpetas de firmas, ocupando espacio con archivadores AZ ni obligar a la gente a pedirse un día libre para hacer “gestiones” en la Administración. Y aun así se sigue viendo. Es injusto y del todo injustificable en la época actual.
Por supuesto ahora también es ilegal porque como ya hemos dicho, la entrada en vigor de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de procedimiento administrativo de las administraciones públicas ha sentado las bases de un procedimiento electrónico con la obligatoriedad de expedientes electrónicos y actos administrativos electrónicos:
Artículo 26: “Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.”
Artículo 36: “1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.”
Artículo 70: “Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.”
Si definimos la administración electrónica como un nuevo modo de relación de la administración con el resto de relacionados (otras administraciones, empresas, ciudadanos…) a través de medios de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento, tendremos que decidir qué soluciones aplicamos para permitir correctamente esas relaciones.
En este camino como dice Guillermo Yañez Sánchez, Jefe de Sección del Servicio de Contratación de la Excma. Diputación Provincial de Soria, la mayoría de las veces se está solo, por lo que igual que se externalizaba en mayor o menor media competencias como: la contabilidad, los inventarios, la implantación de la Ley de protección de datos, los registros de cementerios…mi opinión es que debe contarse con ayuda externa para implantar la administración electrónica en la mayoría de pequeños y medianos municipios. En este sentido, sí que se debe mencionar a Diputaciones como las de Ávila, Segovia o Castellón que al menos en este primer reto si se han implicado y han “dado las cosas hechas a los pequeños municipios”.
Tenemos que tener claro que en municipios de tamaño mediano o pequeño no es viable por si mismos crear una herramienta propia de administración electrónica, y la única salida es la de licitar estas herramientas en empresas que cada vez prestan de forma más eficaz, interoperable y seguro este servicio.
Sentada la premisa de que debemos proveernos de forma externa de una aplicación de administración electrónica, debemos ser nosotros los que en mayor medida dispongamos del control del contrato a través de unos exigentes y rigurosos pliegos, regulando la forma de relación y la dirección del contrato. Debemos conocer lo que queremos implantar, debemos saber porque nosotros solos no podemos hacerlo y debemos saber qué queremos y cuánto queremos pedir al sector privado. En el ámbito de la administración electrónica el sector privado ha ido varios pasos por delante, aprovechémoslo.
El primer paso, es informarse si uno no lo está. No podemos quejarnos de cursos, jornadas, artículos…la pregunta al compañero que ya lo ha hecho. Tenemos que tener una base sólida formada. La Información tenemos que transformarla en conocimiento.
El segundo paso, es licitar la solución. Para tener ese control sobre el contrato que he mencionado antes, y como es recomendable en TODOS los contratos públicos hay que redactar unos pliegos de cláusulas administrativas particulares y sobre todo de prescripciones técnicas claros y adaptados a la organización, evitando la tentación (con el consiguiente riesgo) del corta y pega. A nuestro juicio es muy importante, que sean servicios en la nube, servidores alojados fuera del Ayuntamiento, interoperables, que regulen aspectos como la formación o la atención a los usuarios en la solución, incluir cláusulas de obsolescencia programada y de cautividad tecnológica exigiendo el cumplimiento del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Podemos añadir cuatro funcionalidades que tenemos que exigir a cualquier solución de administración electrónica: registro electrónico, gestor de expedientes, portal de transparencia y sede electrónica.
El tercer paso, ejecutar el contrato. Y ni la mejor solución te va a dar todo hecho. Para ejecutarlo, tendremos que organizarnos, sobre todo en el caso de municipios medianos, recomiendo que se dicte un Decreto de Alcaldía, nombrando dos responsables del proyecto: puede ser el Secretario u otro responsable y el informatic@ o el Agente de Desarrollo Local, siempre dos perfiles uno de carácter jurídico y otro técnico, en el Decreto se recomienda que se dé “poderes” a estas personas para poder llevar a cabo el proyecto, capacidad para poder dictar directrices, marcar calendarios y ser soporte al resto de compañeros y el nexo con el proveedor de la aplicación.
Reto 2: Los recursos humanos.
Quizás este reto no sea de los más novedosos, pero sí de los que nunca se abordan con seriedad y que sigue dando problemas tanto con la normativa aplicable como con su influencia en la propia gestión del cambio.
En este apartado, nos gustaría romper un mito y es que ya seas un Ayuntamiento pequeño como uno mediano, tienes que gestionar los recursos humanos sean más o menos numerosos, con sujeción al Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y los convenios colectivos y pactos de funcionarios, en su caso.
Organización: En los pueblos pequeños se tiende a ser mucho más flexible sobre todo en el apartado de gestión del personal: vacaciones, horario, jornada. Y es habitual que se externalice la parte administrativa de la misma: nóminas, altas bajas, sistema red. Al igual que hemos comentado en el apartado anterior, externalizar según los casos (por ejemplo, en una agrupación de municipios de menos de 500 habitantes) puede ser una buena solución, ya que quita mucho tiempo, pero nunca puedes desatenderte de ello, las gestorías normalmente tienen pequeños errores, y es evidente que no vas al día cuando se cometen. Por eso hay que estar pendientes y mantener la coordinación como si fuesen un departamento del Ayuntamiento.
En este punto podemos distinguir dos grandes grupos de expedientes dentro de la gestión del personal: las herramientas estratégicas y las herramientas organizativas, siguiendo a Carles Arias Casal, las primeras son principalmente herramientas que definen la visión de la organización del personal dentro de un Ayuntamiento y sirven de base para adaptar la ordenación de los empleados municipales a la necesidades y servicios que la Entidad Local presta. Principalmente se trata de la relación de puestos de trabajo, catálogos de personal, planes de empleo, plantilla de personal, oferta de empleo, bases generales. Por otro lado, las herramientas organizativas u operativas no son estructurales, son más flexibles y menos fijas. Sirven para regular aspectos muchos más concretos de regulación del personal y más específicos caracterizándose por un mayor uso del principio de autoorganización del artículo 4 de la Ley 7/1985 reguladora de las bases del régimen local. Entre estás herramientas podemos mencionar: la gestión de vacaciones, días de asuntos propios, licencias, permisos, situaciones administrativas, nóminas, altas, bajas y modificaciones de contratos, horarios, turnos, entre en este caso muchos otros.
En medianos municipios, creemos, que se debe luchar por intentar tener un “minidepartamento” de personal, al menos un administrativo y el secretario/responsable. Un buen software permite la gestión ordenada de personal en aspectos operativos como: vacaciones, bajas, permisos, situaciones administrativas, trienios, nóminas, contratos de trabajo, cuando se trate de expedientes de ordenación del personal, disciplinarios y situaciones administrativas podrán abrirse expedientes en el gestor electrónico y tramitarse con la ayuda del secretario/responsable. También se deberán hacer cargo a través de expedientes electrónicos las herramientas de gestión estratégicas: La oferta de empleo público, la creación de plazas, la modificación de la relación de puestos de trabajo, entre otras.
Normalmente en este tipo de Entidades Locales no hay un jefe de personal, por lo que en muchas relaciones de puestos de trabajo se atribuye al secretario del Ayuntamiento esta función, al igual que de forma comparada en Francia son los equivalentes al Secretario de Ayuntamiento lo que tienen atribuida la superior jefatura de personal de las entidades locales. Algo que en mi opinión no es una mala idea, ya que al menos a priori se deduce un menor interés en favorecer el acceso al empleo público a personas por intereses personales sin tener en cuenta los principios de mérito y capacidad en el acceso a puestos de trabajo de la Entidad Local, en muchos casos por motivos espurios como son votos o favores de todo tipo que por desgracia son ejemplos abundantes en nuestras administraciones locales y que si transferimos el artículo 21 h) de la Ley 7/1985: “Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral” al artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, tendremos un sistema de reclutamiento de personal para las entidades locales mucho más justo y equitativo que con el sistema actual, tanto por conocimiento, como por profesionalidad de la inmensa mayoría de los Funcionarios con Habilitación Nacional.
Es en esta tarea en la que se pueden poner las bases para una buena gestión del cambio. Tenemos por lo general situaciones complicadas en la mayoría de pequeños y medianos municipios, pero la gestión del cambio es la gestión de personas y una buena gestión de personas es CLAVE para afrontar con éxito estos cambios.
En este aspecto todavía se podría mejorar mucho la formación y apoyo a los municipios, por ejemplo, desde las Diputaciones porque muchos jefes del área de personal saben que es la parte más complicada de su competencia.
Daremos unos aspectos que consideramos clave en el diseño estratégico de la gestión de personal de las entidades locales:
Dimensionamiento de la plantilla. Habrá que hacer un análisis introspectivo de la situación real del Ayuntamiento, hasta en el municipio más pequeño hay que plantearse si al menos es necesario que exista un secretario-interventor y un operario de servicios múltiples porque abrir y cerrar el Ayuntamiento, limpiar las calles, encender y apagar la calefacción y muchas veces estar para solucionar pequeños problemas son tareas necesarias tanto para un municipio de 100 habitantes como en uno de 1000 habitantes, así como en el resto. (existen Ayuntamientos donde el único empleado municipal es el secretario-Interventor y no va todos los días). En relación a este problema recomendamos la lectura de los trabajos de Alejandro de Diego secretario-Interventor del Ayuntamiento de Avión sobre la fusión de Ayuntamientos y coste de los servicios en relación a la población en Galicia y Castilla La Mancha: http://alejandrodediego.blogcanalprofesional.es/tag/fusion-de-ayuntamientos/
En municipios medianos el problema es el contrario, esto es el exceso de personal de manera mal distribuida, debido, por ejemplo, al gran número de empleados públicos personal laboral indefinido no fijo o interinos. Sobre los primeros y como dice Ignasi Beltrán en su blog:
Indefinidos no fijos: naturaleza jurídica, reconocimiento y extinción (artículo Iuslabor)
Se trata de un concepto jurídico creado por la jurisprudencia para aquellos casos en los que se ha accedido a un empleo público sin el cumplimiento de los principios constitucionales ya mencionados de: mérito, capacidad e igualdad del artículo 23.2 de la Constitución Española de 1978. Generalmente contrato de trabajo laboral que se encadenaban por tiempo superior a los dos años, contratos derivados de subvenciones que permanecían una vez acabada la subvención o que continuaba porque la subvención seguía por tiempo superior a dos años. En algunas comunidades autónomas es normal otorgar subvenciones a pequeños municipios para la contratación de personal por ejemplo agentes de desarrollo que además de convertirse en estructural suplían de mala manera la falta real y necesaria de personal.
Ante esta situación será importante reorganizar y ordenar a ese personal hacia donde más necesario sea, a través de adscripciones, modificaciones de puestos, asignación de tareas nuevas etc.
A este respecto, y siguiendo de nuevo a Carles Arias Casal, es importante tener en cuenta dos aspectos:
Primero, el proceso de jubilación de nuestras administraciones es cada vez más acentuado, así como los límites al acceso al empleo público derivadas de las leyes de presupuestos generales del estado. Junta con la acumulación de indefinidos no fijos e interinos e nuestras administraciones formando un circulo vicioso, porque mientras no puedas convocar todas esas plazas que están cubiertas de forma irregular seguirán ocupándose de la misma manera perpetuando un sistema inseguro y carente de garantías.
Segundo, derivado del anterior, se trata de planificar el acceso al empleo púbico y de preparar con tiempo las necesidades y cambios en la organización: cambios en la relación de puestos de trabajo, las plantillas, las ofertas de empleo, y las herramientas operativas: convocatorias y sobre todo las bases, en las que se debe poner especial cuidado en definir muy bien los requisitos del “perfil” del puesto de trabajo que la administración necesita de acuerdo a las “nuevas competencias del empleado púbico”.
Para ello debería de aprobarse un “plan de empleo” que determinara el deseo consensuado por los actores municipales implicados: empleados, políticos, representación sindical, que de manera vinculada al tiempo y a las disponibilidades económicas de la tesorería municipal fijara un calendario de medidas para adecuar la situación del personal municipal a la realidad y a la legalidad de forma coherente y justa.
Organigrama municipal: Resulta evidente, que la necesidad de un buen organigrama es más importante cuanto más grande es la organización, pero no obstante hasta en organizaciones más pequeñas conviene pararse a pensar en cómo tenemos organizados los flujos de tareas y funciones de forma que se improvise lo menos posible.
Una nueva organización basada en una homogeneización de denominaciones y de unidades administrativas: como, por ejemplo: Áreas, Servicios, secciones y negociados dependiendo de la magnitud de la organización y de lo homogéneas de las funciones dentro de cada área.
Para ello nos encontramos con que, las necesidades a las que debe dar respuesta la estructura organizativa pueden resumirse en:
Coherencia en las denominaciones de los puestos de trabajo.
Centralización/Descentralización en la toma de decisiones.
Concentración/Desconcentración de competencias, funciones y tareas.
Asegurar la cobertura de los objetivos básicos del Área.
Asegurar la actividad/carga de trabajo.
Además para solucionar problemas habituales detectados, se debe tender a homogeneizar y clarificar el reparto de responsabilidades en la organización, a través de la caracterización y definición de los puestos de Jefatura y Mando (asociados a unidades orgánicas) dentro de la estructura, aún en municipios pequeños en los que a veces los roles de los empleados públicos e incluso de los representantes políticos se intercambian, pero aunque sea entre dos personal, que la responsabilidades de cada uno estén claras.
Establecer las nuevas estructuras de las áreas sobre la base de la especialización funcional de las unidades organizativas, de manera que se obtengan agrupaciones funcionales o de procesos que, por la propia integración, generen mayor valor a la organización. No todo el mundo puede o debe hacer de todo. No siempre da igual a que unidad llegue los expediente que se resuelven independientemente de la especialización de cada unidad. De nuevo, en municipios pequeños también, aunque el responsable de muchas áreas sea la misma persona, a veces las normas no ayudan en esta idea y en contra ensalzan la polifunción por encima del correcto servicio y como ejemplo, la aparición de la figura de la “Santísima Trinidad habilitada” por la que se encomienda al secretario-interventor al menos la dirección de las áreas municipales de secretaria, intervención y tesorería.
Centralizar la planificación, diseño y desarrollo de las funciones básicas de las diferentes unidades y descentralizar la prestación de los servicios y la ejecución operativa de las mismas. En este caso, sí que es una recomendación para municipios medianos, ya que en municipios pequeños obviamente todo está centralizado. Pero para los medianos es muy interesante el cambio que provoca la implantación de la administración electrónica porque ésta permite que independientemente del lugar físico que ocupe cada empleado municipal se pueda encargar de sus competencias, funciones y tareas sin tener que pedir a otro empleado que le supla. Ante este aspecto, nuestra opinión es que el sistema duuviral, con dos personas que sepan hacer las competencias, funciones y tareas el uno del otro es el término ajustado, debido a vacaciones, bjas o permisos. Pero cada vez se tiende a que cada empleado municipal complete sus “expedientes” en contraposición a sistema en papel en el que cada empleado iba “metiendo” lo suyo en el expediente desde el informe, al Decreto y la notificación, documentos que elaboraba una persona diferente dentro de la organización.
Coordinar la actuación interna de las distintas áreas de la organización a través de elementos/mecanismos que garanticen la transmisión de información entre las distintas áreas, servicios, secciones, negociados, etc. En este apartado es importe comprobar nuevos sistemas de innovación en materia de gestión de los empleados públicos: motivación, formación, promoción.
Nuevas Competencias y evaluación del desempeño: No hace mucho que se viene hablando de una necesidad nueva: que los empleados públicos se enfrenten a adquirir nuevas competencias profesionales, ya no sirven las mismas habilidades para el día a día de nuestras administraciones. Autores como Carles Ramió Matas, Mikel Gorriti Bontigui, Victor Almonacid Lamelas están poniendo el foco en que por ejemplo ya no son necesarios los ordenanzas o conserjes encargados de llevar la documentación de un área a otra del Ayuntamiento, o por ejemplo el archivero municipal deberá saber y conocer la figura del archivo digital. Los administrativos deberán estar familiarizados con la administración electrónica. En definitiva, debemos buscar, en materia de recursos humanos, que las personas que ocupan un puesto de trabajo reúnan la mayoría de los requisitos de dicho puesto, pero incorporando estás nuevas competencias: administración electrónica, transparencia, incluso características personales: por ejemplo, en atención al público un requisito será ser una persona empática.
Otro aspecto relacionado con las nuevas competencias de los empleados públicos es la evaluación de desempeño, pendiente de desarrollo del actual Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y también presente en el ya lejano Estatuto Básico del empleado público, aprobado por la derogada Ley 7/2007, de 12 de abril.
Que no se haya desarrollado no quiere decir que no se pueda empezar a introducir en nuestras administraciones y está será una parte más de las novedades del cambio que se empiezan a vislumbrar. En este caso no creo que sea un cambio legal obligado, pero sí que en pequeñas dosis se empiece a ver, vinculado al punto anterior de las nuevas competencias y del acceso de nuevos empleados públicos. En esta nueva evaluación del desempeño es donde se va a “valorar” la especial dedicación, la innovación, el plus que el empleado aporta a la administración se tendrán en cuenta las nuevas competencias del empleado público del siglo XXI.
Reto 3: La Participación y la transparencia
Un reto, que en mi opinión también afecta de manera transversal a las entidades locales es la participación ciudadana y transparencia. No obstante, la falta de precisión de estos nuevos conceptos creo que es debido a que se trata de términos que forman parte de un todo que afecta a una nueva comprensión del servicio al ciudadano, en la que éste está más informado. Por este motivo las administraciones deben ser más escrupulosas en su funcionamiento y la motivación de sus decisiones.
Este todo, al que hacemos referencia actualmente puede concretarse en algunas actividades que son más relevantes actualmente y afectan en mayor medida al personal encargado de coordinar este nuevo reto, siguiendo a María Concepción Campos Acuña:
http://concepcioncampos.org/category/blog/
En primer lugar, la elaboración de proyectos y normas enfocados al ciudadano. Tendremos que acudir a las siguientes normas:
-Los artículos 4.1.a), 22.2.d), 25 (en su redacción dada por la LRSAL), 49, 65.2 y 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-.
– Los artículos 128, 129 y 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
– El artículo 56 RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
La principal novedad que debemos tener en cuenta respecto del procedimiento para su tramitación es el establecido con carácter general en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exige que, con carácter previo a la elaboración del borrador de reglamento se deberá de realizar una consulta pública, a través de su portal web, en el que se pedirá principalmente la opinión sobre:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Este trámite no acaba con el procedimiento normal de aprobación de las normas municipales, sino que se añade al procedimiento. En el caso de pequeños y medianos municipios la cantidad de normas que se modifican o aprueban es pequeña y en mi opinión el clásico trámite de “audiencia” era suficiente para cumplir con esta finalidad. Por eso, y de cara a simplificar el procedimiento entiendo suficiente la tramitación simultánea en la página web municipal con dicho trámite de audiencia.
Por ejemplo:
https://www.valladolid.es/es/actualidad/noticias/consulta-publica-previa-elaboracion-ordenanza-municipal-pro
http://www.paracuellosdejarama.es/tu-ayuntamiento/noticias/la-concejalia-de-deportes-somete-a-consulta-publica-la-futura-ordenanza-municipal-de-actividades-e-instalaciones-deportivas
En segundo lugar, la transparencia, desde la promulgación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los Funcionarios de Habilitación Nacional tenemos entre nuestras funciones nuevas tareas. Podríamos dividir estas tareas en: portal de transparencia, publicidad activa y publicidad pasiva.
La Disposición Adicional tercera punto octavo de la ley 9/2017 de Contratos del Sector público atribuye a la figura del secretario municipal la coordinación de las obligaciones de publicidad e información que se establecen en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
«(…) Corresponderá también al Secretario la coordinación de las obligaciones de publicidad e información que se establecen en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Es cierto que la norma, además de la deficiente técnica legislativa de incluirse en una disposición adicional de ¡¡¡¡una ley de contratación pública¡¡¡¡ tampoco se ha aprovechado el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional para recolocar esta función y que es importante que tal y como actualmente se contempla habla de la “coordinación” de las obligaciones de publicidad. De nuevo en las pequeñas y medianas entidades locales tendremos que preguntarnos que tenemos que coordinar si no es a nosotros mismo.
Pero además de “coordinar” que otras competencias en materia de transparencia se deben de tener en cuanta en materia de transparencia:
El portal de la transparencia y la publicidad activa, más novedosa que la pasiva, es el primer aspecto por donde hay que empezar. Y el comienzo es el diseño del portal de transparencia. Hay muchas empresas que lo hacen o dan este servicio, pero nadie como el funcionario encargado de su gestión para conocer qué y cómo debemos publicar en el portal de transparencia. Igual que en otros retos, hemos defendido la posibilidad de una externalización, y también manteniendo esas sinergias con la administración electrónica, la coordinación, creación y mantenimiento del portal de transparencia debe ejercerse de manera interna. Por coherencia y por obligación profesional.
Para hacerlo pensamos que lo mejor es empezar visitando portales de otras administraciones como por ejemplo el Ayuntamiento de Vigo, y adaptar esos “cajones” a nuestra entidad. En realidad, hay que ver el portal como “cajones” donde poner la información. Una información que también es imprescindible que sea posible “subir” y actualizar a golpe de “clic” desde la propia solución de administración electrónica que el Ayuntamiento tenga. Para nota ya es utilizar formatos reutilizables en la documentación, que si bien al principio es difícil se tiene que tener en mente para irlo mejorando cuando se pueda.
Una primera capa del portal de transparencia podría incluir:
-1. INFORMACIÓN ORGANIZATIVA: CORPORACIÓN MUNICIPAL
-2. INFORMACIÓN ECONÓMICA DEL AYUNTAMIENTO
-3. CONTRATACIÓN Y COSTE DE LOS SERVICIOS
-4. CONVENIOS SUSCRITOS
-5. SUBVENCIONES
-6. RELACIONES CON LA CIUDADANÍA Y LA SOCIEDAD
TRANSPARENCIA EN MATERIA DE URBANISMO, MEDIO AMBIENTE Y OBRAS PÚBLICAS
Por último, en tercer lugar, no podemos dejar de mencionar, cambios organizativos cada vez más visibles en relación con las nuevas formas de participación y responsabilidad social corporativa, también atribuible a los pequeños y medianos municipios que por otra parte tiene bastantes ventajas en este aspecto en relación con los municipios de mayor población.
Nos estamos refiriendo a:
Presupuestos participativos, definidos como aquel proceso vinculante en el que los vecinos de un municipio determinan el destino de una parte o porcentaje del presupuesto municipal. Estos presupuestos se están encauzando dentro del marco de publicidad de transparencia y de tramitación electrónica, determinando proyectos concretos que deben ejecutarse.
Proyectos colaborativos: poco a poco, pero de forma inexorable vamos teniendo ciudadanos más informados y por lo tanto con mayor posibilidad de implicación, así surgen proyectos colaborativos como son: huertos urbanos (ojo con las implicaciones urbanísticas y de gestión: imprescindible depuración física y regulación por ordenanza o reglamento). La colaboración en el caso del diseño de espacios urbanos (parques infantiles) de los propios niños; Los proyectos de movilidad sostenible: gasolineras de carga ecológica.
Redes Sociales: El papel de las redes sociales como un instrumento más de gestión municipal se está volviendo importantísimo. Antes o después será inevitable que nos encontremos con un perfil en Facebook o Twitter de nuestro Ayuntamiento. En este caso hay que poner especial atención es que la información facilitada a través de redes sociales sea de verdad una información de servicio público: convocatorias de empleo; avisos sobre el tráfico; bandos. Y también implica desde la gestión, un nivel organizativo: que se ocupe una persona y que sea la más idónea posible.
Por ejemplo: http://www.getxo.eus/es/bentaranoa/
https://decide.madrid.es/
Reto 4: La Contratación Pública
Si un ámbito de la gestión administrativa en los pequeños y medianos municipios está cambiando es la contratación pública. Desde la ley de contratos del sector público del año 2017, con entrada en vigor el día 9 de marzo, y la influencia del derecho europeo en forma de directivas la realidad en la contratación pública ha sido muy grande, y eso que sólo han sido diez años, pero se ha notado en todas las leyes hasta la reciente Ley 9/2017 de contratos del sector público.
En el ámbito subjetivo de este trabajo ha supuesto un verdadero terremoto la regulación de los contratos menores artículo 118 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de contratos del sector público, que ha positivado los limites de control de los contratos menores que, por otro lado, siempre han existido.
1º.- Los umbrales, este el que todo el mundo se sabia incluso en la leyes anteriores, en la nueva ley de contratos se reducen mínimamente para quedar en 40.000 en contratos menores de obras y 15.000 para el resto de contratos típicos.
2º.- El limite presupuestario, este no estaba tan claro, tanto que se acumulaban contratos menores unos tras otros prácticamente sin control ahora hay que poner un especial celo en la coordinación entre la intervención y la secretaria a los efectos de evitar que se supere este límite. La contratación electrónica y las nuevas funciones que la Ley 9/2017 de 8 de noviembre atribuye a la intervención permitirán realizar correctamente esta coordinación.
3º.- El órgano de contratación en una entidad local sólo puede ser el alcalde, el pleno o la Junta de gobierno y por lo tanto el limite de la duración máximo de un contrato menor por órgano es de un año.
¿Cómo sobrevivir? En primer lugar, intentando planificar lo mejor posible la contratación administrativa, en segundo lugar, teniendo en cuenta los recursos que tenemos y finalmente estructurando lo mayor posible los procedimientos. A este respecto los contratos menores no desaparecen, pero se reconducen a su razón de ser: emergencias de pequeño importe.
En primer lugar, y la nueva ley es la primera en recogerlo, tenemos que intentar huir de la improvisación y de la exigencia de terminar un procedimiento de contratación de un día para otro.
Para ello, y no lo dice ninguna norma, creo que es una práctica interesante hacer, en la medida de lo posible una reunión previa de una o dos horas ante la necesidad de un contrato. Ya sé que la propuesta debe partir del área correspondiente y que se deben establecer previamente las necesidades del contrato, pero eso, en municipios pequeños y medianos da más trabajo porque luego vienen errores en los pliegos y hay que repetirlos o cambios de opinión del órgano de contratación porque no se ha tenido en cuenta determinado criterio. La reunión debe darse entre el concejal/alcalde que quiere celebrar el contrato con el secretario/responsable/responsable-interventor o en municipios más grandes con el responsable de contratación y el técnico responsable de la parte técnica para exponer principalmente: qué quiere realmente el órgano de contratación, tipo de contrato, tipo de procedimiento, solvencia exigible, criterios de adjudicación, duración y algunas características más concretas de cada contrato.
Esto en cuanto a la preparación de los contratos, respecto de la ejecución y desarrollo de los contratos, creo necesario también en primer lugar y a pesar de tener expedientes de contratación electrónica llevar dos hojas Excel: una para contratos menores y otra para contratos mayores con las que hacer el seguimiento de estos contratos, y sobre todo para facilitar información: bien a la cámara o consejo de cuentas correspondiente y resto de organismos con obligación de remisión como para nutrir el portal de transparencia.
Por último, en materia de gestión del cambio en materia de contratación en los pequeños y medianos municipios creo relevante ir poco a poco y en contratos en los que pueda ser muy claro introduciendo la figura del responsable del contrato, en municipios muy pequeños no creo que sea inconveniente implicar al concejal o alcalde que quiere que se celebre el contrato. Tenemos que concienciarnos que en contratación como en el resto del trabajo municipal se trata de trabajar en equipo y debe darse, de forma adaptada a las realidades de cada municipio, un reparto de responsabilidades. Porqué el gran olvidado en materia de contratación administrativa ha sido el seguimiento del contrato una vez adjudicado: la fase de ejecución del contrato.
AMENAZAS Y PROBLEMAS EN LA GESTIÓN DEL CAMBIO EN PEQUEÑOS MUNICIPIOS
Sin ánimo de ser exhaustivo y teniendo la creencia de que cada Ayuntamiento es un microambiente con muchos factores que pueden determinar la forma de trabajar, hay ciertos problemas comunes que se pueden destacar como son:
1.- La falta de tiempo: No sólo tenemos que acometer la gestión del cambio administrativo que ha venido, sino que debemos continuar con el resto del trabajo “normal” de nuestras funciones reservadas, en esa situación la falta de tiempo es notoria y muchas veces existe la sensación de agobio por tener encima de la mesa ocho, nueve o veinte asuntos a la vez. Ante esto, primero hay que ser conscientes de que no pasa nada por tener varios asuntos abiertos a la vez, eso sí hay que tener un cronograma mensual de las tareas y poner fechas para realizarlas e intentar cumplir esas fechas. A este respecto también es importante hacer ver tanto a los responsables políticos como a los compañeros que cada trámite o tarea tiene un tiempo de realización, y que de forma razonable ese tiempo lo determinas tú. Lo recalcaremos con el concepto de la importancia del tiempo y el espacio en el trabajo.
2.- La falta de medios: Muy difícilmente encontraremos a alguien que nos diga que le sobran medios materiales y personales para hacer su trabajo en los pequeños y medianos municipios. Muy poca gente también se pone a evaluar las necesidades reales de personal y medios, no obstante, tendremos que sacar el máximo partido posible de los medios y personas que tengamos, una de nuestras tareas como directivo público local es como la del buen entrenador sacar el mejor rendimiento posible a todos los miembros del equipo. Probablemente sea la primera planificación a largo plazo que debamos acometer: el redimensionamiento de la plantilla que tengamos. Es prácticamente obligatorio teniendo en cuenta está gestión del cambio de la que hablamos. Como poco, habrá que pensar en nuevos puestos de trabajo enfocados a tareas de gestión electrónica, funcionario habilitado en el seno de las oficinas de asistencia en materia de registros, operatividad del registro general electrónico, atención al ciudadano… cuando no de algún técnico. También hay que poner los medios para las adscripciones y movilidades del personal existente hacia tareas nuevas y necesarias, el ejemplo paradigmático de conserje, ordenanza o peón de servicios múltiples del que al menos parte de sus funciones va a dejar de existir, pero también para la figura del Delegado de Protección de Datos por poner dos ejemplos.
3.- La resistencia al cambio: Quizás este sea el obstáculo más difícil de vencer porque la gestión del cambio debe ser una “cultura” a instaurar, hay que creer en ella no sólo obedecer o imponer. Hay que convencer, con pequeños cambios que se vean que son positivos, que a la larga van a hacernos trabajar mejor. Resulta clave en este aspecto tener claro que no vamos a convencer al cien por cien de los actores implicados: personal, políticos y ciudadanos, pero… tenemos que contar al menos con el apoyo de una gran mayoría. El resto, trabajo y más trabajo y mucha resiliencia y mucho aguante porque el camino es duro y a pesar de los avances la sensación de tener que cubrir todos los frentes se va haciendo más fuerte cada vez. Tendremos que ir prácticamente persona por persona en la organización resolviendo sus dudas y apoyando. Y todo eso, mientras además haces tú trabajo, en la mayoría de los sitios sólo.
LA PLANIFICACIÓN EN LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS MUNICIPIOS.
Como hemos venido exponiendo y debemos concluir en este artículo, la planificación es la base de la gestión del cambio en los pequeños y mediano Ayuntamientos. Esta planificación no es igual ni tiene que serlo en cada Ayuntamiento y en cada gestor del cambio. Lo que sí creo es que no se trata de una planificación milimetrada, exhaustiva y que lleve mucho tiempo.
La planificación, por lo tanto, facilita la coherencia de las distintas prácticas políticas conectando estás políticas de cada materia con el resto de políticas de la Organización, como por ejemplo con la política de administración electrónica, de forma que se constituye como la “puerta de entrada” en un sistema integrado de gestión de recursos humanos. Al principio parece un puzle recién abierto encima de la mesa que no sabes como vas a montar, y a medida que vas juntando las piezas todo empieza a encajar y puedes ver la imagen nítida de lo que ha construido.
Este proceso de planificación de los nuevos retos que hemos mencionado en el presente artículo lo podemos representar a partir de un esquema teórico compuesto por cinco partes o fases:
1.- Análisis de situación, valorar en que punto está cada área municipal, cual es el punto de partida.
2.- Estrategias de la organización, respecto de las áreas primordiales que permitirán sostener el cambio en el tiempo y demostrar que se puede, por ejemplo, los cuatro retos de este artículo.
3.- Diagnóstico (diferencia entre situación y objetivos de la organización, puntos 1 y 2) nos sirve de mapa u hoja de ruta para empezar a gestionar el cambio. En este apartado se puede tener en cuenta técnicas como el análisis DAFO o también diagrama de Ishikawa.
4.- Decisiones de programación o establecimiento de prioridades e implementación o ejecución de programas, aquí empieza el trabajo duro y el dilema sobre que reto acometer primero, como punto de partida creemos que a la administración electrónica es el verdadero soporte de toda actividad de la administración y se debe comenzar por este.
5.- seguimiento y evaluación de resultados, porque lo que no se puede medir no se puede mejorar. Hay que plantear siempre alternativas ante las evidencias que a lo largo del proceso de cambio vayamos recibiendo (feedback).
En la práctica es más sencillo ya que en las competencias sobre nuevos retos partimos casi de cero, y tratándose de pequeños y medianos municipios las estrategias de la organización suelen ser muy poco elaboradas, así que en la práctica se trata de planificar los pasos para empezar a cambiar e implementar esos retos. Es muy importante hacer la evaluación del trabajo que llevamos y su modificación porque nunca es un camino recto, tenemos que ir aprendiendo a la vez que andamos. En algunos casos tirarnos a la piscina y en otros ir más despacio de lo que nos gustaría.
Para ello y como mera noción, estableceremos una planificación estratégica general, una visión general del cambio por cada reto: administración electrónica, recursos humanos, participación y transparencia y contratación. Sabemos que son transversales, pero no podemos empezar como un torbellino.
Después comenzaremos con una planificación operativa, estableciendo los pasos concretos, reales y alcanzables en cada uno de los retos. En el caso de los pequeños y medianos municipios sabemos que alguno de estos pasos consiste en externalizar mediante la contratación de servicios externos y que el acierto en ese proceso será clave para llevar bien los cambios. Debemos insistir en que, a pesar de estos, la dirección y control del proceso deberá ser siempre del sector público.
La planificación tiene un aspecto fundamental que es la gestión del tiempo, de los tiempos. Cada paso, cada acción debe tener su tiempo y su lugar. Se deben manejar las variables de tiempo y espacio a la hora de planificar. Esto no quiere decir, seguir un orden establecido sino ir dando los pasos siendo conscientes de sus efectos y de las tareas que conllevaran esos efectos. También con la tarea de mantenimiento de los logros y las bases ya conseguidas, afianzándolas.
Para terminar, me gustaría, insistir en dos conceptos: La importancia de las personas. Los cambios los hacemos las personas y tenemos que sacar lo mejor posible del equipo que tenemos. DE poco importará que hagamos muchos planes, que tengamos muchas reuniones o que tomemos esta o aquella decisión, la “cosa” pública, que son nuestras entidades locales, funcionaran según las personas que estén dentro de la organización.
También considero aplicable al mundo de la gestión del cambio público el concepto del tiempo y el espacio. Es decir, en cualquier rol de la organización tendremos que tener en cuenta el tiempo y el espacio para hacer las cosas. Puedes hacer diez expedientes en un día, pero si están mal hechos no servirá de nada (el tiempo) y puedes ir haciendo un expediente perfecto cada día y tener nueve en la cola (el espacio). Pensar en el equilibrio entre estas dos variables permite llevar mejor la carga de nuestro trabajo y hacerlo entender en el equipo de trabajo mejora considerablemente como trabajamos.
