La necesaria implantación del Directivo Público Profesional para el éxito de la evaluación del desempeño

(Esta entrada es un extracto del apartado dedicado a la necesidad de implantar la Dirección Pública Profesional para el éxito de la evaluación del desempeño, incluido en el libro:
PADILLA RUIZ, Pedro: Gestión del empleo público. La evaluación del desempeño en la mejora de la eficiencia administrativa, Bosch Editor, Barcelona, 2016.)

Una de las principales apuestas del EBEP para lograr sus objetivos ha sido la incorporación del directivo público profesional al personal al servicio de la Administración[1]. Esta figura, ciertamente bien conocida y regulada en otros países (Senior Civil Service, Pubblica Dirigenza, Pessoal Dirigente, etc.)[2] y cuya utilidad ha sido reflejada por la OCDE en sus estudios no ha sabido encontrar, por el contrario, su sitio en nuestras organizaciones públicas, habiendo sido regulada en normas especiales y de manera dispersa[3], lo que para MOREU CARBONELL y BERMEJO LATRE ha provocado que España no haya tenido una estructura directiva arraigada ni adecuada comparable a otros países de nuestro entorno[4], y que en palabras de JIMÉNEZ ASENSIO demuestra en esta materia (como en tantas otras, en nuestra opinión) un innegable “subdesarrollo institucional”[5].

El problema, principal y arraigado, de politización que ha sufrido la dirección pública, como recuerda el Informe de la Comisión de Estudio del EBEP, deriva precisamente de la característica fundamental del personal directivo al constituir un grupo profesional a medio camino entre el nivel político de decisión y el administrativo de ejecución o de función pública superior de carrera[6], necesario para convertir en objetivos y conceptos entendibles por el Derecho Administrativo las políticas públicas. La misión del directivo público y su falta de regulación y desarrollo han provocado, en parte, que la evaluación del desempeño no se haya desarrollado antes o de una manera más óptima, pues la existencia del directivo constituye un factor importante para la aplicación y éxito de la misma, demostrando la íntima relación existente entre ambas instituciones. No obstante, también hemos de decir que donde no ha habido directivos y se ha aplicado la evaluación del desempeño, quienes han liderado los procesos de desarrollo e implantación han realizado verdaderas funciones directivas, aunque ciertamente limitadas.

Ahora el EBEP (y su heredero TREBEP) apuesta por esta figura de manera definitiva, pues su Exposición de motivos indica claramente el interés del Estatuto por incorporarla de una vez por todas en la gestión del empleo público al vincular claramente su actuación con la eficacia y la eficiencia y sobre todo con una Administración dirigida hacia el cumplimiento de objetivos, estando “llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos”, para lo cual se hará necesario realizar un importante esfuerzo de adaptación de sus estructuras y sobre todo un cambio de la cultura administrativa que lleve a aprender a trabajar a través de la planificación estratégica, la dirección por objetivos, la evaluación de políticas públicas y del desempeño, la cultura de la responsabilidad, etc., como recuerda JIMÉNEZ ASENSIO[7].

En efecto, su papel gerencial, de liderazgo, dirección y coordinación de equipos, de motivación del personal, desarrollo de programas, etc., adquieren una especial relevancia con el EBEP y sobre todo para la evaluación del desempeño, pues no solo va a ayudar a establecer, ordenar y distribuir los objetivos organizativos a lo largo de la estructura administrativa, sino que además con ello va a permitir disponer de las imprescindibles bases en la gestión del empleo público para que aquella tenga éxito al aportar ese plus de cultura administrativa del que venimos hablando. Como asevera CATALÁ POLO, la falta hasta ahora de instrumentos de evaluación en nuestras Administraciones Públicas “contamina” la implantación de la Dirección Pública Profesional[8].

Por la posición que adopta el directivo público dentro de la Administración y las funciones que se le encomiendan resulta claro que deba contar con una serie de características más allá de las propias de los empleados públicos -aunque en muchas otras coincidan- como ha recordado el Informe de la Comisión: “la capacidad de liderazgo, la formación específica y las habilidades necesarias para hacer funcionar adecuadamente, bajo las instrucciones políticas del Gobierno correspondiente, la compleja maquinaria administrativa”[9]. Con todas estas virtudes que aporta el personal directivo lo que se pretende, en suma, es que todo el entramado administrativo actúe unido y alineado hacia unos objetivos comunes, lo cual constituye el caldo de cultivo imprescindible para que los sistemas de evaluación del desempeño que pretendan instaurarse tengan éxito, pues como ha destacado GORRITI BONTIGUI, la “implantación de la evaluación del desempeño implicará necesariamente la instauración de la figura del Directivo Público Profesional”[10]. A la vez, la dirección pública va a constituir, como indica JIMÉNEZ ASENSIO, “el ‘aceite’ que permite que personas que proceden de dos mundos o dos marcos cognitivos tan alejados entre sí puedan trabajar en un proyecto común, perfectamente alineados en el cumplimiento de una serie de objetivos”[11], lo que también podría dar lugar a ciertos problemas relacionados con la evaluación del propio directivo público.

Sin embargo, no acaba de entenderse que a pesar de su insistencia en la necesidad de transformar la Administración y establecer modelos de gestión que logren una mayor eficacia y eficiencia, el EBEP no imponga su implantación a todas las Administraciones Públicas, lo que para MAESO SECO “tira por tierra y priva casi por completo de significado alguno a una ya de por sí parca y depauperada regulación básica de la materia”[12]. Por fortuna, las diferentes Administraciones que están creando o actualizando sus legislaciones de empleo público se han dado cuenta de la importancia de incluir al personal directivo en sus estructuras y lo están regulando con mayor o menor fortuna.

No obstante, también hay que decir que al igual que con el resto de novedades que nos trajo el EBEP, la cuestión directiva siga estando aparcada y no se avance lo suficiente en su regulación e implantación definitiva.

Notas

[1] La Dirección Pública Profesional ha sido estudiada por autores como BERMEJO VERA, J., El personal directivo en las Administraciones Públicas, Cizur Menor (Navarra), Editorial Aranzadi, 2011. BAENA DEL ALCÁZAR, M., “Reflexiones sobre la relación entre políticos y altos funcionarios”, Estado Dirección General del Servicio Jurídico del, Gobierno y Administración en la Constitución, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1988, vol. 1, pp. 331-360. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., “Personal de Alta Dirección en el sector público: Artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público”, Medidas de reestructuración empresarial del empleo público en tiempos de crisis, Cizur Menor, Aranzadi, 2015, pp. 49-116. BERMEJO VERA, J., “El personal directivo, ¿nueva tipología de funcionario público?”, El Estatuto básico del empleado público y su desarrollo legislativo: curso extraordinario, Universidad de Zaragoza, Zaragoza, 27 y 28 de septiembre de 2007, Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2007, pp. 195-224. MAESO SECO, L.F., “El personal directivo en las leyes autonómicas de desarrollo del EBEP”, Revista Vasca de Administración Pública, nº 91, 2011, pp. 283-323. JIMÉNEZ ASENSIO, R., “Los directivos públicos en la reforma del empleo público: especial consideración del personal directivo local”, Pérez Gálvez Juan Francisco, El estatuto básico del empleado público y su incidencia en el ámbito local, Granada, CEMCI, 2007, pp. 165-218. Sobre la distinción entre personal directivo o directivo público y otras figuras a las que vienen siendo asimilados, como altos cargos, altos funcionarios o personal directivo profesional, es interesante el planteamiento que realiza MAESO SECO, L.F., El personal directivo público en España: (su régimen jurídico antes y después del EBEP), 1ª edic., Madrid, La Ley, 2011. p. 64 y ss.
[2] En cuanto a la Dirección Pública Profesional en derecho comparado puede leerse, entre otros, a SÁNCHEZ MORÓN M. (COORD.). La función pública directiva en Francia, Italia y España, Madrid, INAP, 2007. SÁNCHEZ MORÓN, M., “Los directivos públicos. Análisis comparado”, Cuadernos de Derecho Local, nº 19, 2009, pp. 42-47.
[3] Entre otras, Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos; Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
[4] MOREU CARBONELL, E., BERMEJO LATRE, J.L., et al., “La función directiva”, Revista catalana de dret públic, nº 45, 2012, pp. 76-93. p. 78.
[5] JIMÉNEZ ASENSIO, R., Directivos públicos, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, 2006. p. 15. El autor destaca los tres modelos que han caracterizado nuestro sistema administrativo de Dirección pública: el cerrado o corporativo, donde los directivos son funcionarios cuya formación y desarrollo profesional se produce dentro de la propia Administración; el abierto, en el que los directivos pueden proceder de la Administración y del exterior, caracterizado por su politización y ser el típico modelo “spoil system”; y el gerencial o profesionalizado, que sería el modelo ideal que toma fuerza con la NGP y destaca por la asunción de un “marco de responsabilidades gerenciales”. Op. Cit. p. 42 y ss. También en JIMÉNEZ ASENSIO, R., Los directivos públicos en España (tres tesis y algunas propuestas) [Conferencia], II Congreso de Gestión Pública, Barcelona, 2006.
[6] SÁNCHEZ MORÓN, M., CASES MÉNDEZ, J.I., et al., Informe de la Comisión para el estudio del Estatuto básico del empleado público, Madrid, INAP [versión electrónica], 2005. p. 66. Sobre la delimitación entre lo político y lo administrativo, y en particular sobre el régimen jurídico del directivo público, BLANCO GAZTAÑAGA, C., “La figura del directivo público profesional: reclutamiento y estatuto”, Documentación Administrativa, nº 286, 2010, pp. 179-205. La relación entre políticos y altos funcionarios ha sido tratada también por RAMIÓ MATAS, C., La extraña pareja: la procelosa relación entre políticos y funcionarios, Los Libros de la Catarata, 2015.
[7] JIMÉNEZ ASENSIO, R., “Regímenes jurídicos de función directiva en las Administraciones Públicas españolas”, Documentación Administrativa, nº 241-242, Enero-Agosto 1995, pp. 273-405. p. 393.
[8] CATALÁ POLO, R., “Directivos públicos”, Presupuesto y Gasto Público, vol. 41, 2005, pp. 211-225.
[9] SÁNCHEZ MORÓN, M., CASES MÉNDEZ, J.I., et al., Informe de la Comisión para el estudio del Estatuto básico del empleado público, Madrid, INAP [versión electrónica], 2005. p. 65.
[10] GORRITI BONTIGUI, M., “La organización y los recursos humanos de la Administración en tiempos de crisis: Un modelo de legitimidad y compromiso”, Observatorio de Recursos Humanos y Relaciones Laborales, vol. 65, 2012, pp. 59-66.
[11] JIMÉNEZ ASENSIO, R., “Sobre las dificultades (fáctico-normativas) de implantación de la dirección pública profesional en los gobiernos locales”, Anuario de Derecho Municipal, nº 2010, 2011, pp. 167-194. p. 170.
[12] MAESO SECO, L.F., El personal directivo público en España: (su régimen jurídico antes y después del EBEP), 1ª edic., Madrid, La Ley, 2011. p. 488.