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La Ordenanza de Zonificación I

LA ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) reconoce el derecho de propiedad; sin embargo, debe someterse a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley (Ordenanza en el caso de los municipios).

El ordenamiento jurídico en materia de urbanismo señala que se ejerce en el ámbito nacional y municipal; de ello da cuenta la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987).

Cabe recordar que, hasta el momento de la entrada en vigencia de las dos leyes nacionales en materia de ordenación, las normativas a seguir eran el Código Civil Venezolano (1982, con reformas anteriores en 1942 y 1922), las ordenanzas municipales y los actos administrativos que de ellas se desprenden, cuyos lineamientos resultaban muy elementales, dada la circunstancia que las personas hacen vida en la ciudad, dejando atrás el campo, en la búsqueda de mejores condiciones de vida.

A mediados de la década de los años setenta del siglo XX se da un giro con la aprobación de leyes como la Orgánica del Ambiente (1976, hoy derogada, siendo la vigente del 2006), la Orgánica de la Administración Central (1976, hoy derogada y sustituida por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, siendo la vigente de 2014), así como las de materia de planificación:
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, entre otras.
Establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.

La profesora Cecilia Sosa Gómez lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989.

Al estudiar la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) nos trae una referencia ilustrativa para comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) es norma especial, fue aprobada en fecha posterior y, por ende, de preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina, jurisprudencia y la técnica legislativa.

Reseña que los planes limitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado por esos, dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos.

Sobre la competencia urbanística, en orden al régimen del suelo, comprende:
·
Determinar la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social urbanística de la propiedad.
Asegurar el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
Imponer la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los propietarios afectados.
Regular el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
Afectar las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los gastos de urbanización.
Adquirir terrenos para construir patrimonios públicos de suelo.

A través de las Ordenanzas se pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), que deberá aprobar cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Ésta solamente tiene prevista la tarea acerca del PDUL, por lo que hay la obligatoria remisión a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, las Ordenanzas y otros instrumentos normativos.

Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación· dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), conforme lo que se establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier actividad privada en área urbana.

En ocasiones, esa afectación puede conducir a la necesidad de expropiar porque se desnaturaliza el derecho de propiedad; por ejemplo, si se aprueba un cambio de zonificación – entendida como el sistema en virtud del cual se atribuye un destino específico al suelo urbano, determinándose sus condiciones de desarrollo – donde un inmueble pasa a ser una nueva calle cuando antes tenían otro uso, aun sin dictarse el decreto de afectación, se estaría en presencia de una “afectación tácita”.

Cuando una zonificación otorga un uso distinto al permitido por ella, origina como resultado lo que se denomina “uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble que vaya opuesta a aquélla.

La profesora Hildegard Rondón de Sansó posee un trabajo denominado “Zonificación y rezonificación en el ámbito de la normación urbanística venezolana” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 17, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; donde trata los elementos sobre la zonificación y los cambios de ésta.

Dice Rondón de Sansó (Ob. Cit.) que las zonificaciones contienen uno de los elementos esenciales de la planificación urbanística, por cuanto a través de ellas se le asigna un destino específico a la propiedad inmobiliaria que se armoniza con el de todo el núcleo urbano en el cual se ubica.

Cabe preguntar, ¿Existe limitación en el tiempo para ejecutar la nueva zonificación?, ¿Cuál es el trámite para expropiar en estos casos?

Para responder ambas interrogantes debe acudirse a la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002) y seguir los pasos allí contenidos.

Lógicamente, puede transcurrir un tiempo mientras se hacen ajustes, como el monto que arroje el avalúo, designación de expertos, entre otros. No siempre es tan tardío ni tan inmediato.

Sin embargo, esta situación es similar a las denominadas “afectaciones eternas” cuando suceden, porque el Municipio no puede imponer un sacrificio al particular privándolo indefinidamente de sus derechos de uso, goce y disposición que conlleva el derecho de propiedad, lo que es incompatible con la seguridad jurídica.

La jurisprudencia ha venido manejando de vieja data este tipo de problemas y los tribunales suelen ordenar el inicio del trámite que signifique la compensación por la situación mediante la justa indemnización; un ejemplo es la decisión dictada por la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 10 de agosto de 1977, ratificada el 16 de junio de 1980, en las que se concluyó que es una inconstitucionalidad la afectación de propiedades privadas a usos públicos por ordenanzas de zonificación, de no establecerse la adquisición por vía expropiatoria.

Sobre este y otros puntos en materia expropiatoria se puede consultar la obra de Mary Ramos Fernández denominada “Jurisprudencia de Expropiación”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989, donde se compilan varios aspectos sobre esta forma de adquisición por el Estado.

La zonificación asigna a cada espacio público o privado un destino que buscar la armonización con lo circundante en aras de una sana convivencia en el entorno; si eso se potencia hacia el resto de la jurisdicción se cumpla su finalidad

En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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