Municipio y Ayudas Públicas I

MUNICIPIO Y AYUDAS PÚBLICAS I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

Las ayudas públicas forman parte de la intervención del Estado – en el caso que nos ocupa el Municipio – que se involucra en el desempeño habitual de la actividad económica de los particulares.

Al respecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) señala como una de las premisas de acción la posibilidad de dedicarse a la actividad económica de preferencia sin más limitaciones que las previstas por el ordenamiento jurídico; reconoce el derecho de propiedad con fines de utilidad pública o social; la corresponsabilidad entre el sector público y privado en aras del desarrollo del país, entre otros.

Siguiendo un trabajo de Jesús Villegas denominado “Las ayudas públicas como alteración a la libre competencia” publicado en la Revista Electrónica de Derecho Administrativo Nº 21, Caracas, Venezuela, 2020; aporta que son un medio que ha alcanzado un lugar de importancia dada su estrecha vinculación con las políticas públicas, gasto público, libre competencia, intercambio comercial, entre otros.

Es lo que se ha dado en llamar la Constitución Económica donde se dan a conocer aspectos fundamentales de la relación entre el Estado y los privados, se definen las líneas gruesas de la ordenación de la economía, así como los derechos y garantías de estos frente al ejercicio del poder.

Todo ello en función de su afectación sobre el comportamiento del mercado

Diversas son las definiciones que aluden a la Constitución Económica; una de ellas nos la ofrece el profesor Allan Brewer Carías en una obra de su autoría denominada “La Constitución de 1999”. Derecho Constitucional Venezolano, Tomo II, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2004.

Opina este autor que “… la Constitución Económica tiene por objeto establecer los principios del régimen de las relaciones económicas y el papel que, en las mismas, corresponde a la iniciativa privada y al propio Estado”.

Este punto lo desarrolló hace unos años en una publicación denominada “Reflexiones sobre la Constitución Económica”, Revista de Derecho Público N° 43. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1990

Las ayudas públicas para el Derecho Administrativo queda incluido dentro del tema Actividad de Fomento.

Para el profesor José Peña Solís en su “Manual de Derecho Administrativo”, Volumen III, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, Venezuela, 2006; la caracteriza así:

• Actividad de la Administración que constituye un título que la habilita para intervenir en el desempeño cotidiano de los particulares.
• En principio, su ejercicio excluye la coacción sobre los destinatarios.
• Estimula la esfera de derecho de los privados, ya que accede a posiciones jurídicas que anteriormente no detentaba.
• Debe ser aceptada voluntariamente por los beneficiarios y estar dirigida a incidir sobre el interés general o público.

Expresa este autor que, a nivel constitucional desde 1999, tras la declaratoria de Venezuela como Estado Social, lo que conlleva el compromiso de los poderes públicos y, por ende, sus funcionarios con el bienestar social, la actividad de fomento se encuentra presente en los tres niveles territoriales, configurándose como premisa del quehacer público, lo que les obliga – bien sea en ejecución directa o por vía legislativa – a utilizarla como uno de los instrumentos para incentivar, estimular o promover aquellas actividades de los particulares – especialmente en el área económica – que sean coincidentes con intereses tutelados por la Administración Pública e, inclusive, servirse de ella para intentar corregir las fallas que presente el libre mercado.

La doctrina discute si debe o no ser objeto de control, especialmente en los casos de subvenciones, lo que implica que no es sujeta a reintegro o devolución, es decir, a fondo perdido, al igual si ella se trata de una donación, como en materia civil.

Ahora bien, esta última tesis ha sido abandonada siendo sustituida por elementos que la hagan de utilidad, lo que amerita contar con la legislación necesaria y no una fuente de despilfarro o dispersión de recursos que podrían emplearse para la satisfacción de otras necesidades.

Véase algunas características de ellas frecuentemente encontradas.

• Es una atribución de carácter patrimonial, lo que se asocia a entregas de cantidades de dinero, aun cuando también – total o parcialmente – puedan ser en especie.
• Proviene de una entidad pública, bien sea órgano o ente.
• No se requiere devolución o reintegro (fondo perdido) porque no hay exigibilidad por el concedente hacia el beneficiario.
• Excluye a las entidades públicas como sujetos a percibirlas, por lo que se dirige solo a particulares.
• En ocasiones, se observa que no existe finalidad, por lo que debería ser empleada con una – por lo menos – previamente establecida para otorgarla, pues tiene que estar en consonancia con el interés público.
• Tiene que estar prevista con cargo al presupuesto, por aquello de no poder efectuar erogación sin contar con la respectiva disponibilidad.
• No siempre existe un procedimiento establecido con antelación.
• Dado que no se concibe exigibilidad, menos aún se observan sanciones por incumplimiento. Podría establecerse mediante previsión legal.

Otras formas como las transferencias, subsidios, aportes, créditos o contribuciones poseen también sus hechos diferenciadores de la subvención.

Las primeras suelen hacerse entre entidades públicas, como ocurre con el Ejecutivo Nacional y los municipios ante la imposibilidad de estos para atender una urgencia; es conocido que el presupuesto local – muchas veces – no cuenta con los recursos ante un aumento general de sueldos y salarios de los trabajadores, puesto que los pasivos laborales se multiplican exponencialmente dado el volumen, pero hay que cumplirlo de inmediato frente a ellos por ser una norma de obligatorio acatamiento.

Los subsidios son ayudas que se entregan con fines benéficos que las entidades públicas aportan de forma indirecta al administrado porque – a diferencia de las subvenciones – hace menos onerosa la adquisición de bienes o recibir un servicio, toda vez que se materializa en cabeza de quien elabora o distribuye aquellos y/o presta los últimos; otra forma prevista es mediante normativa legal dictada al efecto.

Un ejemplo es la venta de alimentos y otros productos de primera necesidad a precios muy por debajo de los que se encuentran en el comercio, bien sea en establecimientos a cargo de entidades públicas, regulaciones o por convenios con el sector privado.

Cuando se habla de crédito la distinción es evidente porque hay que restituir la suma otorgada con intereses – en algunos casos preferenciales – y/o bajo condiciones flexibles que permiten la realización de la actividad del deudor más favorable que de ordinario. La banca pública se caracteriza por dar facilidades a los prestatarios en ese sentido. Algunos municipios cuentan con un instituto de crédito popular donde se realizan algunas operaciones bancarias, con estas connotaciones.

Desde la perspectiva tributaria, el legislador – con fines de política pública o fiscal – ha previsto normas en las que dispensa total o parcialmente el pago del tributo, bien sea porque lo concede directamente la Administración Tributaria (exoneración) siguiendo los trámites para ello o por expresa disposición de la ley u ordenanza que lo contemple (exención).

Al respecto, el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) son textos legales nacionales que contienen lineamientos.

Puede darse el caso que el interés público gire en torno a un tratamiento especial para el incentivo de inversión en una zona, como puede ser industrial, turística o recreativa, por ejemplo, aunque ello pase por un sacrificio de las finanzas, pero el bien jurídico tutelado es de más alcance al mediano y/o largo plazo, lo que es excepcional al principio de generalidad y sostenimiento de cargas públicas; de allí que debe estar expresamente regulado en texto legal.

He aquí una aplicación de lo afirmado.

Los municipios podrían establecer vía ordenanza y otros instrumentos – pero siempre con la participación de aquélla – para que algún sector económico o contribuyentes se instalen en un parcelamiento industrial, con miras al fomento del empleo e inversión, lo que apareja mayor recaudación tributaria, pero concediendo por un tiempo finito la exoneración a cambio de ciertos comportamientos o actos por parte de aquellos.

Retomando la idea sobre el control hay que recordar el principio donde no puede haber actividad ajena o excluida a éste, pues representa la moral pública, lo que equivale a un mecanismo legítimo de cómo, quién, en qué se invierten los recursos públicos, puesto que no son ilimitados y nos pertenecen a todos.

Ahora bien, el control – siguiendo a la Carta Magna (1999) – tiene que hacerse presente en todos los niveles del Poder Público; aplicándolo al ámbito local, por ejemplo, aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal – partiendo de la existencia del Sistema Nacional de Control Fiscal previsto por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR, 2010) – cuyo órgano cúpula es la Contraloría General de la República y posee rango constitucional – es menester indicar que ésta no la realiza exclusivamente.

Sobre el régimen legal se aprobaron en Venezuela diversos instrumentos normativos que han permitido y permiten aun el desempeño en tales actividades; sería muy extenso si se desciende en específico para cada uno.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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