Municipio y Fiscalización Tributaria III

MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA III

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

En primer lugar, debo agradecer a quienes me manifestaron su interés en días anteriores solicitando la prolongación de la presente serie del tema municipal argumentando que, tanto estudiantes como contribuyentes, son presa de serias dudas porque envuelve un halo de misterio; uno de esos puntos de frecuente consulta se trata en esta entrega como una manera de alentar la investigación.

Efectivamente, se trata acerca de si la Administración Tributaria puede o no llevar a cabo medidas como las realizadas por los tribunales; por ejemplo: embargo, secuestro, prohibición de enajenar y gravar o de las del tipo innominado.

Esto conduce, necesariamente, a realizar algunas precisiones.

La disciplina jurídica denominada Derecho Procesal, de lo cual existe una derivación que recibe el nombre de Derecho Procesal Tributario, es la llamada a explicar las dudas planteadas a lo largo de estas líneas, aunque se asiste – con fines pedagógicos – por aportes provenientes del Derecho Constitucional, Administrativo y Procesal Civil.

La cautela surge como una manera de precaver eventuales daños, bien sea por deterioro, destrucción, corrupción del bien objeto de controversia, entre otros.

El maestro Francesco Carnelutti, de vieja data, explica en su libro “Instituciones de Proceso Civil, Ediciones Jurídicas Europa América, Buenos Aires, Argentina, 1959; que el proceso cautelar existe para garantizar el bien fin de otro proceso, al que se denomina como definitivo, lo cual implica la existencia de dos procesos respecto de la misma litis o del mismo asunto.

En el mismo sentido Ricardo Henríquez La Roche, en su libro “Medidas Cautelares”, Centro de Estudios del Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1988; afirma que el proceso cautelar garantiza el resultado de otro proceso al cual sirve, lo que lleva a la noción de anticipación frente al definitivo, el cual es quien pone fin a la controversia.

Continua el mencionado autor (Ob. Cit.) que la justicia cautelar comprende una doble finalidad: impedir la violación de un derecho y facilitar su ejercicio; define la tutela jurisdiccional cautelar como aquella dirigida a hacer cesar el peligro de un daño en potencia, impidiendo la comisión o continuación de un acto perjudicial al interesado o facilitando la actuación futura del derecho.

Añade que comprende todos los actos que persiguen un fin preventivo de modo explícito y directo, a diferencia de las restantes normas jurídicas que presentan ese mismo fin, pero implícitamente contenido en ellas.

Partiendo de los conceptos que el profesor Allan Brewer Carias a lo largo de su dilatada carrera docente y como autor de libros en Derecho Público, sobre funciones del Estado y Poderes del Estado, lo que puede observarse en su libro “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007; donde alecciona sobre la función normativa, política, administrativa, jurisdiccional y de control, explica cómo cada una de las ramas de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) “… tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.”

Establecido, como ha sido, que la Administración Tributaria dispone de amplias facultades para verificar, fiscalizar, comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los sujetos pasivos; siguiendo al Código Orgánico Tributario (COT, 2020), cuenta con la habilitación legal para tomar las medidas necesarias tendentes a garantizar los resultados de la fiscalización,

En el marco de su actuación pudiera – por ejemplo – retener y asegurar documentación, incluida las de medios electrónicos, magnéticos o similares, practicar medidas para su conservación y resguardo, tomar posesión de bienes con los que suponga se comete o ha cometido algún ilícito tributario; ello implica que se ha de levantar acta circunstanciada que suscribirán los intervinientes, es decir, se trata de un acto con la motivación pertinente, pues no se trata de un simple formato o planilla de trámite.

Aunque pareciera que luce como arbitrario, hay que señalar la existencia de actuaciones de similar categoría con antecedentes – hasta de vieja data – en el ordenamiento venezolano; un ejemplo se observa en materia de costos y precios, que remonta a la legislación sobre protección al consumidor y usuario.

En el campo aduanero existen medidas preventivas tendentes a reprimir el contrabando y otros ilícitos.

Lo anterior jamás debe ser interpretado como algo de lo que puede usar la Administración Tributaria a su antojo sin que el particular pueda ejercer derecho o defensa.

Por el contrario, tanto la doctrina, legislación y jurisprudencia son claros que, si bien es cierto se dispone de esa asignación del legislador en aras de prevenir la alteración, destrucción o desaparición de la información y sus soportes, no es menos que tales medidas deben y tienen que ser tomadas con proporcionalidad, justificación, revocabilidad, no indefinida en el tiempo.

Siguiendo los lineamientos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) hacen aportes en favor de los derechos de los sujetos pasivos y terceros, sobre principio de legalidad, responsabilidad patrimonial de la Administración Publica como de sus personeros por las decisiones que tomen, entre otros, que se desarrollan legislativamente en instrumentos como la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014), (COT, 2020), entre otros.

La (LOOPM, 2010) ha previsto relacionado con esta idea lo siguiente:

“… La administración financiera de la Hacienda Municipal está conformada por los sistemas de bienes, planificación, tesorería, contabilidad y tributario regulados en esta Ley.”

“… El Municipio responderá patrimonialmente por los danos que cause con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, por falta u omisión; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra este, de conformidad con las leyes que regulan la materia.”

Al respecto, se puede sugerir la lectura de Luis Fraga P. (Ob. Cit. supra) o Camilo London (@eltributario) y muchos otros profesionales de gran calidad y trayectoria.

Todo ello encuadrado dentro de lo que se denomina en Derecho Administrativo como actividad de policía.

El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio aporta en el vocablo policía lo siguiente:

“El buen orden, la tranquilidad o normalidad en la vida de una ciudad o Estado. //Limpieza, aseo. //Cuerpo que mantiene el orden externo y la seguridad del gobierno y de los ciudadanos a los que ampara la legislación vigente. // Mas particularmente, la organización que no uniformada que investiga la comisión de los delitos y trata de detener a los autores y demás responsables …” (Subrayado de E.L.S.)

Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), señala que la policía municipal cumplirá funciones de policía administrativa, control de espectáculos públicos, orden público y circulación.

Como quiera que el texto legal no define lo que significa policía administrativa, el Diccionario supra lo reseña:

“…(E)l servicio público que tiene por objeto asegurar, mantener, establecer o restablecer el orden público; ya sea previniendo la infracción de los reglamentos, de las órdenes y de los gastos apropiados; ya sea reprimiendo las violaciones al orden público mediante el empleo de la fuerza material” (Subrayado y paréntesis de E.L.S.).

Ahora bien, es preciso delimitar la actividad de policía y cómo se relaciona con la temática de fiscalización tributaria municipal.

Se está frente a una actividad de policía cuando el Estado (Municipio para el caso que nos ocupa) ejerza roles de vigilancia, control, fiscalización o verificación sobre el quehacer de los particulares, con miras a garantizar el orden, la paz pública, la tranquilidad ciudadana; a través de reglamentaciones, órdenes, prohibiciones, autorizaciones, entre otros. Este concepto va tomado de la mano con la llamada función administrativa.

Autores foráneos como patrios han expresado su opinión acerca de la actividad de policía; basta con dar lectura a cualquier libro de Derecho Administrativo para darse cuenta la importancia que presenta: Rivero, Vedel, Lares Martínez, Merkl, Garrido Falla, Brewer Carías, Hauriou, Peña Solís, Zanobini; son algunos nombres para ejemplificarlo.

Sin embargo, ha surgido el debate de sustituir la denominación de actividad de policía por la de limitación u ordenación. Es el caso de Gordillo o Santamaría, quienes aducen que aquélla es perniciosa para la vigencia de las libertades públicas.

Para efectos de estas recientes afirmaciones, la Administración Tributaria encajaría dentro de la definición de policía, con la salvedad que su área de influencia es la de ser un cuerpo especializado para procurar la captación de los recursos tendentes al sostenimiento de las cargas públicas.

Al respecto, la (LOPPM, 2010) estatuye:

“… Todas las autoridades civiles, políticas, administrativas, militares y fiscales de la Republica, de los estados y del Distrito Capital, los registradores, notarios y jueces, así como los particulares están obligados a prestar su concurso para la inspección, fiscalización, recaudación, administración y resguardo de los ingresos municipales y a denunciar los hechos de que tuvieren conocimiento que pudieren constituir ilícito tributario contra la Hacienda Municipal.” (Subrayado y cursivas de E.L.S.)

Por otra parte, existe el servicio público de policía, que consiste en la actividad realizada por el Estado mediante la cual se da satisfacción a una necesidad colectiva.

El maestro Eloy Lares Martínez en su conocida obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; desarrolla el tema de la policía administrativa.

Otro autor nacional, en el mismo sentido, es José Peña Solís con su “Manual de Derecho Administrativo”, Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, Colección Estudios Jurídicos, Caracas, Venezuela, 2006, donde nos enseña sobre la potestad de adoptar decisiones limitativas de los derechos de los particulares, correspondiéndoles a los cuerpos de policía la ejecución material de esas decisiones, en forma coactiva o no.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

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