Municipio y Principio de Reserva Legal Tributaria II

MUNICIPIO Y PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL TRIBUTARIA II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

Una de las competencias del Concejo Municipal es la del ejercicio de la potestad tributaria, lo que implica la discusión y aprobación de ordenanzas (leyes municipales de alcance territorial).

En el ejercicio del Principio de Legalidad Tributaria, no le está permitido al Poder Ejecutivo (Presidente de la República, Gobernadores, Alcaldes) crear impuestos, tasas, contribuciones ni sanciones por vía de actos administrativos y, las que figuren allí previstas en los últimos, solamente a través de las leyes (ordenanzas en el caso de los municipios) ello es posible, es decir, deberá constar en la motivación el señalamiento preciso del basamento legal.

Esto es una forma de control para impedir la evasión de los principios constitucionales por parte de la Administración, quedando siempre sujeta también a otro tipo de controles como sería los que son competencia del Poder Judicial.

Corresponderá a los concejos municipales, como órganos legislativos locales, la creación, modificación o supresión de los tributos que le competen de acuerdo con el Texto Constitucional o los asignados por la legislación.

En el mismo sentido, el Código Orgánico Tributario (COT, 2014) define que se entenderán por leyes los actos sancionados por las autoridades nacionales, estadales y municipales (Ordenanzas en el caso de estos) actuando como cuerpos legisladores.

Más adelante señala que solo a las leyes (Ordenanzas para los Municipios) corresponde regular con sujeción a las normas generales del COT las siguientes materias:

· Crear, modificar o suprimir tributos.

· Definir el hecho imponible.

· Fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo.

· Indicar los sujetos pasivos.

· Otorgar exenciones y rebajas.

· Autorizar al Poder Ejecutivo para conceder exoneraciones y otros beneficios o incentivos fiscales.

· Las demás materias que les sean remitidas por el Código.

Es oportuno señalar a estas alturas que, si bien el Derecho Tributario utiliza diversos métodos de interpretación, en relación con la analogía – la cual es admisible – siempre y cuando no sea utilizada para crear, modificar o suprimir tributos, exoneraciones, exenciones, ni otros beneficios; tampoco es procedente en la tipificación de ilícitos ni establecer sanciones.

Ya de una forma más directa, si se observa la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) sobre los principios tributarios, se encuentra el de que no podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución que no estén establecidos en la ley (ordenanzas para los municipios), ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes (ordenanzas en el caso municipal).

Esto es lo que se conoce como Principio de Legalidad Tributaria. También se le menciona como Bloque de Legalidad.

Siguiendo a Edgar Moya Millán en su obra “Derecho Tributario Municipal”, Ediciones Mobillibros, Caracas, Venezuela, 2006; expresa que usualmente la materia tributaria ha sido considerada de reserva legal.

La LOPPM, cuyo objeto es desarrollar las previsiones constitucionales para los municipios, consagra un artículo donde pauta las consideraciones del Texto Fundamental concordado con el COT.

Sin embargo, este tema también se aborda desde la perspectiva del Derecho Administrativo; el maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; lo resume así: Todos los actos emanados de los órganos del poder público deben realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho.

Continúa el mencionado autor en su obra citada, que tiene dos significados:

La sumisión de todos los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos (el Concejo Municipal en el caso que nos ocupa) en forma de ley (Ordenanzas para los Municipios).
Sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad, a las normas generales, universales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, inclusive procedentes de la misma autoridad.

En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al regular sobre la Administración Pública señala que está al servicio de los ciudadanos, fundamentada en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Agrega el maestro Lares (Ob. cit.) que se extiende su alcance a los reglamentos, ordenanzas y demás actos normativos.

Si bien se refiere hacia la Administración, no es menos cierto que las autoridades deben ceñir su actuación a las disposiciones de sus propias normas como son los decretos, reglamentos y resoluciones.

En referencia a los municipios, los alcaldes y demás autoridades deben también obrar en función de las previsiones de ordenanzas, decretos, reglamentos, resoluciones y demás actos dictados por ellos como los aplicables que emanen de otra autoridad; por ejemplo:

(i) El Alcalde está obligado a presentar anualmente el proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del Municipio junto con el Plan Operativo Anual (POA) antes del primero (1°) de noviembre del año anterior a su vigencia.

(ii) El hecho que esté consagrada la autonomía municipal, no es eximente para no aplicar la legislación laboral en las relaciones con los obreros y personal contratado.

(iii) El Alcalde debe presentar anualmente al Concejo Municipal y a la Contraloría Municipal informe de su gestión y la cuenta.

De allí que se hable al estudiar estos temas de autovinculación.

En consecuencia, no se puede cobrar impuesto, tasa o contribución a nivel municipal que no esté consagrado en ordenanzas si proviniera del nivel municipal; si fuere de otro nivel, como ocurre con el COT pero que establece su aplicabilidad en los ámbitos locales respetando su autonomía, o en casos como los timbres fiscales que son tributo de la competencia estadal.

Ahora bien, ¿Qué ocurre si se dicta un acto por la Administración sin cumplir con las exigencias del Principio de Reserva Legal Tributaria, por ejemplo?

– ¿Cómo ha previsto el ordenamiento si un Concejo Municipal aprueba una Ordenanza que invade la competencia de otro Poder Público?

Tanto la CRBV como el legislador han resuelto el problema planteado en ambas interrogantes; aquélla consagra normas como el llamado control concentrado a cargo de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, lo que se desarrolla en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) y la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Cuando no se refiere al proceso de nulidad de la ordenanza, sino de otro orden, la jurisdicción contencioso administrativa, que comprende lo tributario, es competente para anular los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios al Derecho, incluso por desviación de poder.

La jurisprudencia ha dado cuenta de los vaivenes de las conclusiones de los fallos porque, en ocasiones, han expresado que las ordenanzas tienen rango sublegal.

Afortunadamente, cambió su criterio en refuerzo del texto constitucional, pues la anterior interpretación implica un fusilamiento de la autonomía municipal como consecuencia de una contradicción de la Carta Magna porque – semejante razonamiento y con el respeto de la investidura – conduciría a la imposibilidad manifiesta de legislar, administrar y controlar los tributos de orden local, como los asignados desde los niveles nacional y estadal regulados por Ordenanzas.

Todo esto resultaba absurdo, hasta que el Máximo Tribunal colocó en la balanza la respuesta acertada y se cambió el concepto.

Hoy día la doctrina, la jurisprudencia y ahora la legislación están contestes de su carácter de ley local.

Mediante sentencias de la Sala Constitucional Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; como en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Constitución de la República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – son de ejecución directa de ésta.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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