Municipio y Responsabilidad Patrimonial I

MUNICIPIO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) consagra la responsabilidad patrimonial por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) establece que

· el Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, falta u omisión quedando a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho de aquél de actuar contra éste de conformidad con el ordenamiento jurídico.

En materia de responsabilidad patrimonial se debe distinguir la correspondiente con lo contractual y la extracontractual.
A su vez, ésta se divide en:

– por hecho ilícito
– por hecho lícito o conforme a la ley.

Como se infiere de la primera es aquella derivada – siguiendo la definición del Código Civil Venezolano (1982) – por una convención entre dos o más personas para constituir, reglar, transmitir, modificar o extinguir entre ellas un vínculo jurídico.

En cuanto a los contratos del sector público resulta inevitable abordar dos aspectos; el primero se refiere a los llamados contratos administrativos y, el segundo, los contratos de derecho común.

Aquí uno o ambos deben ser una entidad pública local, a los efectos de estas líneas, con la finalidad de ubicar al municipio como sujeto capaz de derechos y obligaciones patrimoniales lo que es una consecuencia de los conceptos de autonomía y personalidad jurídica.

Al igual que en materia civil, las contrataciones del municipio deben reflejar la existencia de una obligación con consentimiento, objeto y causa.

Ello significa que el ámbito local, tanto en lo central como descentralizado, debe cumplir con los requisitos mínimos para todo contrato de naturaleza civil – sin perjuicio de los mecanismos de control – debiendo también cumplir con las exigencias legales propios de regulaciones en materias públicas, como las previstas por el

– Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (LOAFSP, 2015)
– Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (2014)
– Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica contra la Corrupción (2014).
– Ley Orgánica de la Contraloría General de la Repúblic (2010), entre otros.

A mayor abundamiento sobre las obligaciones y contratos se puede consultar a los maestros Eloy Maduro Luyando en su célebre obra “Curso de Obligaciones Derecho Civil III”, Fondo Editorial Luis Sanojo, Colección Grandes Juristas, Maracaibo, Venezuela, 1981; y a José Luis Aguilar Gorrondona con su conocido “Contratos y Garantías (Derecho Civil IV), Ediciones Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela.

Los contratos administrativos, según Eloy Lares Martínez en su “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; son acuerdos de voluntades creadores de situaciones jurídicas.

Comparte con otros autores el criterio que son una fuente creadora de obligaciones pero que, no siempre, el régimen legal de los contratos del sector público, coincide con las disposiciones del Código Civil.

Señala el maestro Lares que los contratos que celebra la administración se dividen en dos grandes categorías:

– contratos de derecho común

– contratos administrativos.

Los de derecho común son idénticos a los que celebran los particulares entre sí.

Ejemplos de ello son la compra o arrendamiento de un vehículo o un inmueble sin hacer uso de la potestad expropiatoria, pues ésta se corresponde con otros parámetros normativos y de procedimiento.

Por su parte, los contratos administrativos integran un tipo especial ya que persiguen fines de naturaleza pública, como es el caso de las concesiones de servicio público, pudiendo mencionarse el transporte público urbano o un cementerio.

Allan Brewer Carías en “Nuevas consideraciones sobre el régimen jurídico de los contratos del Estado en Venezuela” contenida en su obra “Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007; hace la precisión que los contratos del Estado, contratos estatales o contratos públicos son todos aquellos en los cuales una de las partes (o ambas) es una persona jurídica estatal, sea de carácter territorial (República, estados o municipios) o no (institutos públicos o autónomos, empresas del Estado).

Adicionalmente – dice el profesor Brewer (Ob. Cit.)- que han sido clasificados por la CRBV como contratos de interés público y en algunas leyes como contratos administrativos.

Tienen como característica primordial que

– los contratantes no se encuentran en una posición igualitaria, ya que

– uno (municipio) representa el interés general y el otro (contratista) es el interés privado;

La entidad pública goza de una serie de prerrogativas, como la potestad unilateral de modificación lo que se conoce como el ius variandi, pero ello no significa que la entidad pública pueda cambiar de tal forma el contrato que modifique el objeto, implicando también para el particular el derecho a replantear el instrumento que los vincula.

Como referencia se puede consultar las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicadas mediante Decreto 1821 (Ejecutivo Nacional) de fecha 30 de agosto de 1991, hoy derogadas.

Al respecto Ana Cristina Núñez Machado lo expone en “El ejercicio del ius variandi en los contratos de concesión de servicio público: potestad limitada de la Administración” contenido en la obra colectiva “Ensayos Jurídicos en celebración de los 90 años del Escritorio Tinoco, Travieso, Planchart & Núñez”, Vadell Hermanos Editores C.A., Caracas, Venezuela, 2004.

Plantea esta autora un problema recurrente a la hora de celebrar contratos concesorios, ya que se encuentra el funcionario a cargo del control (Concejo Municipal, Contraloría Municipal), con el hecho de pretender evadir la Administración el proceso de contratación pública por el uso de esta prerrogativa, con solamente variar algunas cláusulas del contrato primario, cambiando su objeto o nuevas prestaciones bajo el argumento de continuar en la relación con el contratista.

Esto implica la nulidad absoluta por violación de normas legales y acarrea responsabilidad de acuerdo con los sistemas que la regulan: civil, penal, administrativa, disciplinaria y gremial.

Sobre los contratos administrativos es oportuno mencionar la interpretación que de ellos hiciera la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2.241 de fecha 03 de septiembre de 2000 cuando expresó – con criterio vinculante – que

– solamente se deben considerar como contratos de interés público los suscritos por la República, Estados y Municipios, excluyendo a los entes.

– por cuanto requieren autorización parlamentaria previa y por escrito de acuerdo con la materia que traten.

Actualmente, la noción de contratos administrativos ha perdido la notoriedad de tiempos pasados, no porque dejaran de hacerse ya que continúan, sino por otro tipo de consideraciones, aunque la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) contempla como una competencia de ésta, conocer las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad contractual de los órganos que ejercen el Poder Público.

Igualmente, conoce de las demandas que ejerzan – o las que contra ellas se intenten – la República, los estados, municipios, institutos autónomos o públicos, empresas y otros entes donde tengan participación decisiva.

Para Héctor Turuhpial Cariello en su obra “La Responsabilidad Extracontractual del Estado por actuaciones conforme a la ley”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1994; la responsabilidad patrimonial contractual se rige por los mismos principios indemnizatorios que el Código Civil; se responde por el incumplimiento de obligaciones, el retardo en su ejecución o el cumplimiento inexacto, así como por los daños y perjuicios derivados directamente de su incumplimiento.

También – expone Turuhpial en su libro – se debe cumplir por parte de la Administración con el pago del precio que corresponde al cocontratante en el lugar, tiempo, forma y condiciones convenidas, siendo responsable por los daños y perjuicios causados por las obligaciones asumidas, siendo extensiva a los contratos de concesión donde – generalmente – existen las llamadas clausulas exorbitantes.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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