Curso UAH

Procedencia o no para los municipios de poseer régimen funcionarial propio I

PROCEDENCIA O NO PARA LOS MUNICIPIOS DE POSEER RÉGIMEN ESTATUTARIO FUNCIONARIAL PROPIO I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

Como se han encabezado muchas de estas entregas donde se hace mención a la circunstancia de las discusiones en sesiones de clase sobre distintos aspectos, esta es una de ellas nuevamente, para fortuna de quienes hemos abrazado la hermosa tarea de compartir conocimientos y recibir los de nuestros educandos.

Surgió un debate sobre la procedencia o no para los municipios de dictar ordenanzas en materia funcionarial, habida cuenta las normas que al respecto posee la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), resultando obligado hablar de la autonomía.

Cuando se abordan temas como la autonomía del nivel local necesariamente llega a la mente del estudioso del Derecho lo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y la LOPPM señalan como principios.

Ambos textos normativos coinciden que comprende:

– Elección de sus autoridades, lo que se ha entendido que los alcaldes y concejales son funcionarios de elección popular, no así otros como el Síndico Procurador Municipal, Contralor Municipal o el Secretario Municipal, a título de ejemplo, quienes acceden a sus cargos por previsión legal distinta.

– Gestión de las materias de su competencia, donde se dan cita los distintos tipos de competencia: propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas. Para el caso que hoy ocupa estas líneas es lo que más se aproxima al tema.

– Creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

– Controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y bienes municipales como también las operaciones derivadas de ellos.

– Legislar en las materias de su competencia, al igual que la organización y funcionamiento de los órganos locales. Se relaciona con los distintos instrumentos jurídicos municipales: ordenanzas, acuerdos, reglamentos, decretos, resoluciones, providencias, órdenes, lo que puede vincularse con la gestión de competencias.

Si bien es cierto que las organizaciones públicas requieren personal (funcionarios, obreros, contratados) para el desempeño de sus competencias, no lo es menos que debe existir normativa legal que regule la actividad.

En efecto, la CRBV indica que

“La ley establecerá el Estatuto de la Función Pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública y proveerá su incorporación a la seguridad social.

La Ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.” (Subrayado E.L.S.)

De la transcripción anterior lo primero que se desprende es que se trata de un tema de reserva legal, lo que significa que solamente el legislador podrá dictar el o los textos de rango legal que han de regular la materia.

Aquí no se hace distinción si es emanada por el órgano o habilitante, ya que no hay indicación expresa sobre materias donde no pueda disponerse bajo esta última modalidad. La jurisprudencia y doctrina se inclinan por la no habilitación a gobernadores ni alcaldes.

En segundo término, debe determinarse a cuál nivel del poder público se destina la norma o si resulta indistinto a los ojos del Constituyente porque puede abordarlo – lógicamente respetando la esfera competencial – el ámbito nacional, estadal o municipal.

Como un tercer elemento está la expresión “Administración Pública” por cuanto surge la duda si agrupa a los tres niveles territoriales de poder público o solamente a alguno de ellos, lo que resolverá más adelante.

Al respecto, la expresión “ley” aduce a la definición constitucional de ser el producto de la sanción del cuerpo legislador (Asamblea Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales) con los cuales se norman comportamientos o situaciones; es el ejercicio de la función legislativa del Estado.

Se deja el encargo al legislador para evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones, desarrollando principios y conceptos como la estabilidad, acceso mediante concurso o la imparcialidad, entre otros.

Basados en esta premisa está vedado al Ejecutivo, por ejemplo, dictar normas por decreto sobre ingreso, ascenso, traslado, suspensión o retiro por ser materia estatutaria. Distinto sería la escala salarial, aumentos de salarios, entre otros.

Para el caso de la materia funcionarial se persigue regular las relaciones entre los servidores o funcionarios públicos y los organismos públicos, dejando a salvo que – en el caso de los entes con formas de Derecho Privado – se aplicarán las normas de la legislación laboral, por así ordenarlo el Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) mientras que los institutos públicos o autónomos (entes con forma de Derecho Público), se rigen por la legislación estatutaria.

Esa tarea a cargo del Legislador Nacional se cumplió con la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), cuyo objeto es regular las relaciones entre la Administración en sus diversas expresiones (nacional, estadal y municipal) con sus funcionarios públicos desde la perspectiva de empleo público.

Mucho han discutido los abogados administrativistas y laboralistas acerca del régimen estatutario; los primeros sostienen que la relación de empleo público se rige por el Derecho Administrativo, lo cual implica – en palabras de Manuel Rojas Pérez en su obra “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2011 – la prelación del interés general, por lo que la Administración fija unilateralmente las reglas que articulan como un estatuto lo que le hace abstracto y objetivo.

Los laboralistas parten de la noción que el empleo como parte del trabajo que deriva de un hecho social – como señala la Ley Orgánica del Trabajo (2012) – no distinguiéndose en lo absoluto si se desarrolla en el sector público o privado y confrontan a los administrativistas con la remisión a los entes de Derecho Privado.

Acerca de la incorporación a la seguridad social de los funcionarios y servidores públicos argumentan que se trata del derecho de rango constitucional sobre esa materia y que la Ley del Seguro Social (2012) tampoco distingue si se es asegurado por el sector público o privado, llegando al extremo que aquél debe cancelar las contribuciones a que se refiere este texto legal sin privilegios propios de las organizaciones de carácter público.

Siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho Dos Santos en su obra “Ley del Estatuto de la Función Pública” (Ley comentada), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2004; al comentar el ámbito de aplicación y objeto de la Ley señalan coincidentemente que regula las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las administraciones públicas nacional, estadales y municipales.

Sobre la posible lesión a la autonomía municipal con la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, Francy Coromoto Becerra de Ramírez reflexiona en su obra “La Función Pública en el ámbito municipal venezolano”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2009, al plantear (i) si la Ley se aplica de manera uniforme a los funcionarios locales, dado que las ordenanzas en materia de personal han quedado derogadas o (ii), si por el contrario, siguen vigentes aplicándose el texto nacional en cuestión de manera supletoria.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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