¿Puede el Municipio realizar procesos disciplinarios en materia funcionarial mediante reglamentos? I

¿PUEDE EL MUNICIPIO REALIZAR PROCESOS DISCIPLINARIOS EN MATERIA FUNCIONARIAL MEDIANTE REGLAMENTOS? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

Me abordó un grupo de estudiantes para realizarme la pregunta que titula estas líneas, lo que originó escribirlas con miras a responder su requerimiento, puesto que – según su decir – se pretendió instruir un procedimiento disciplinario a unos funcionarios públicos basándose en una norma reglamentaria exclusivamente.

Esto permitió iniciar una discusión en el aula, cuyas conclusiones se plasman en estas entregas para que sirva de material a futuro.

Lo primero que hay es determinar si se trata o no de funcionarios municipales, porque el régimen estatutario no se aplica a todas las personas que laboran.

La legislación no aporta ninguna definición al respecto; sin embargo, es preciso delimitarlo para diferenciar su contenido frente a otras ramas jurídicas, siendo el Derecho del Trabajo el que mas buscaría aproximarse por las instituciones semejantes que regula.

Lógicamente, confrontan serias discrepancias dado los ámbitos de aplicación, características, procedimiento judicial, entre otras.

Puede decirse que es la rama del Derecho Público que regula las relaciones de contenido jurídico, con carácter estatutario entre el Estado y sus funcionarios.

Siguiendo a Gustavo Briceño y Joaquín Bracho Dos Santos, en la obra “Ley del Estatuto de la Función Pública” (Ley Comentada) (Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2004), aportan que rige las relaciones jurídicas de empleo público entre los funcionarios y las diferentes administraciones, (Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal); se clasifican en: Central y Descentralizada, para cada uno de sus niveles.

Señala la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que la ley establecerá el Estatuto de la Función Pública; comporta las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios de la Administración Pública.

También proveerá su incorporación a la seguridad social, al igual que se deben al servicio del Estado y no de parcialidad alguna.

Cuando se emplea allí el vocablo “Estado” hay que entenderlo en un sentido amplio, lo que lleva a la conclusión que el marco regulatorio es para todos los funcionarios, porque no se utilizó como provincia o entidad federal, sino comprendiendo todos los estratos, por la ubicación también donde está incluida dicha norma.

Sobre el aspecto estatutario, autores como Hildegard Rondón de Sansó, Armida Quintana Matos, Antonio De Pedro, Humberto Briceño León, Allan Brewer Carías, Alejandro Carrasco, entre otros, pueden abundar con su conocida obra nacional de vieja data.

En el libro de Manuel Rojas Pérez, “Notas sobre Derecho de la Función Pública”, Ediciones FUNEDA, Caracas, Venezuela, 2011; se puntualiza ya desde el Prólogo cuando afirma:

“…La Constitución de 1999, quiso solventar la situación con un esquema muy razonable: el régimen de la función pública estará contenido en el Estatuto – no los estatutos, nótese bien – de la función pública…” (Cursivas del original).

Esto corresponde al Legislador Nacional, lo que hizo mediante la Ley del Estatuto de la Función Pública (LEFP, 2002); cuyo objeto es regir las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las administraciones públicas nacional, estadal y municipal.

Ya en Venezuela se conocían textos normativos sobre la materia porque – bajo la Constitución de 1961 – se aprobó la Ley de Carrera Administrativa (1970), dando pasó a aquél, acompañado de múltiples beneficios – especialmente de tipo laboral con sus características propias – como la sindicación, contratación colectiva, entre otros.

Ante la pregunta de cuál es la razón por la que se asignó a la Asamblea Nacional y no a los Consejos Legislativos Estadales y/o Concejos Municipales, lo pueden responder la CRBV (1999), la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), como la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, pudiendo citar – a título de ejemplo – una de fecha 26 de abril de 2011, donde resolvió interpretar que corresponde al Poder Nacional dictar las normas relativas al régimen estatutario.

En aquella ocasión manifestó que es competencia del Poder Nacional, específicamente del Poder Legislativo; se atendió una demanda de nulidad parcial de la Constitución del Estado Zulia, expresamente señaló:

“…Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.
En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia”
(Subrayado de E.L.S.)

A mayor abundamiento también se pronunció la misma Sala el 29 de enero de 2013 tras una demanda de nulidad de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) desde su versión del año 2005, para lo cual se mantuvieron las normas idénticamente en las reformas siguientes – incluida la vigente del año 2010 – lo que concluyó con la declaratoria favorable al recurrente sobre su planteamiento, al acordarse la nulidad de los artículos denunciados.

Dentro de la secuela de razonamiento – sobre la acción de nulidad – se explanó que la intención del Constituyente era implementar un sistema homogéneo y común para los funcionarios públicos, con miras a garantizar la igualdad y disfrute de los derechos sin importar la ubicación de estos, dado que podrían – con el paso de los años – prestar su concurso en diferentes ámbitos, unido a que gozan – una vez causado – del beneficio de jubilación y para ello se reconoce el haber prestado servicios indistintamente en el nivel nacional, estadal o municipal.

Con vista que el Derecho Funcionarial regula las relaciones de contenido jurídico derivadas del empleo público, resulta lógico pensar que (i) son todos los funcionarios públicos, es decir, todas aquellas personas naturales que, con ocasión de un nombramiento expedido a su nombre por una autoridad competente y aprobada la o las evaluaciones de ingreso, desempeña un cargo remunerado con carácter permanente para una entidad pública.

Por la otra, (ii) ha de ser la Administración, con todas sus versiones, tanto desde el punto de vista territorial como funcional.

Ahora bien, ¿Existe más de un tipo de funcionario público?, ¿Cuáles son los tipos de funcionarios públicos?

Según la CRBV los funcionarios públicos son de carrera, como principio general, dejando entrever que no son los únicos. Reconoce la existencia de otros a los que denomina como de libre nombramiento y remoción, los de elección popular, los contratados, los obreros y los demás que determine la ley.

La LEFP señala dos tipos solamente: carrera y libre nombramiento y remoción. En cuanto a los dos últimos los clasifica, a su vez, en alto nivel y de confianza.

En dicho texto se enumeran cargos de todos los niveles; por ejemplo del Nacional: Vicepresidente Ejecutivo de la República, Ministros, Directores de ministerios, Presidentes de Institutos Públicos o Autónomos.

Del Estadal al Secretario General de Gobierno, Secretarios (Directores) de dependencias de la Gobernación, máximas autoridades de Institutos Públicos o Autónomos.

Aplicado al ámbito municipal: Directores Generales de la Alcaldía, Concejo Municipal, Contraloría.

Sin embargo, menciona también a los contratados y obreros.

Los Contratados son personas naturales que desarrollan una actividad para la Administración, no siendo incluidos dentro de los funcionarios públicos, por expresa disposición constitucional.

Se trata de personal que lleva a cabo tareas no ordinarias, por tiempo determinado.

Al respecto, la LEFP reproduce la norma constitucional. Como régimen legal apunta que es el que se mencione en el texto del contrato y la legislación laboral, ya que son considerados como trabajador empleado, es decir, aquel cuyo predominio es de corte intelectual.

Los Obreros son personas naturales que desarrollan una actividad para la Administración con predominio de esfuerzo manual; no están dentro de la categoría de funcionarios, por lo que también se les denomina obreros. Se regulan por la legislación laboral.

Por último, los funcionarios de Elección Popular – como su nombre lo indica – acceden a la función pública por la vía electoral; no obtienen nombramiento como los de carrera, sino a través de una proclamación que les permite regentar el cargo para el cual la población ha sufragado por ellos.

Ejemplos de este tipo, son el Presidente de la República, Diputados a la Asamblea Nacional, Legisladores Estadales, Gobernadores de Estado, Alcaldes, Concejales.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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