¿Puede el Municipio realizar procesos disciplinarios en materia funcionarial mediante Reglamentos? II

¿PUEDE EL MUNICIPIO REALIZAR PROCESOS DISCIPLINARIOS EN MATERIA FUNCIONARIAL MEDIANTE REGLAMENTOS? II

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

Para dar respuesta a la pregunta – una vez establecido el régimen estatutario a quién le es aplicable – falta analizar la procedencia o no de la vía reglamentaria como vehículo para la aplicación de sanciones en procesos disciplinarios funcionariales.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) consagra principios que son garantías para el ciudadano en todo proceso judicial y/o administrativo.

Uno de ellos es el de Reserva Legal en materia sancionatoria.

El Constituyente – aplicando el Principio de Separación de los Poderes Públicos – establece que cada rama tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.

Asimismo, debe sumarse (i) la norma que tanto la Carta Magna como la ley definen las atribuciones de los órganos del Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realizan; como también (ii) la de que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.

Esto conduce a contrastarlo con la Potestad Reglamentaria, la cual puede manifestarse mediante actos de rango sublegal como reglamentos y decretos

Si se observa el planteamiento, los estudiantes dicen que pretenden instruir y decidir un procedimiento disciplinario aplicando un reglamento únicamente.

Entonces, ¿qué es un reglamento?

Se puede definir como conjunto de normas jurídicas organizadas y compiladas para desarrollar los principios y orientaciones que se encuentran en la ley; son dictados por una autoridad con competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Tienen como límite que están en un rango inferior a la ley por lo que, en caso de pretender subvertirla, ésta tiene aplicación preferente. Esto significa que los reglamentos – como actos de naturaleza administrativa – no pueden regular materias donde opera la reserva legal, como sucede con los tributos.

Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en “Las Potestades Normativas del Presidente de la República: Los Actos Ejecutivos de Orden Normativo”, con ocasión de las Jornadas Internacionales sobre la función legislativa en el Estado Social y democrático de derecho, Universidad Católica Andrés Bello, Fundación Konrad Adenauer, Caracas 5-6 de abril, 2005, tomado de www.allanbrewercarias.net; expresó:

“…los reglamentos son y, siempre han sido considerados, actos administrativos, en el sentido de que son declaraciones de voluntad emanadas de órganos que ejercen el Poder Público, de carácter sublegal, para producir efectos jurídicos. La única peculiaridad que tienen es que los reglamentos son actos administrativos de efectos generales y, por tanto, de carácter normativo. Se distinguen, así, de los otros actos administrativos generales, de contenido no normativo y de los actos administrativos de efectos particulares…”

Ahora bien hay que recordar que no solamente el Presidente de la República posee el ejercicio de la potestad reglamentaria; también los Gobernadores y Alcaldes.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), asigna competencia a los alcaldes para dictar reglamentos, decretos, resoluciones y demás actos administrativos de la entidad local; no se extiende a las Ordenanzas porque le corresponden al Concejo Municipal como órgano legislativo.

Este mismo texto las define como actos que dictan los Concejos Municipales para establecer normas con carácter de ley municipal de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.

Acerca de la potestad reglamentaria, en palabras de Juan Miguel de la Cuétara P, de su obra “Las Potestades Administrativas”, Editorial Tecnos S.A., España, 1986; nos aporta que las potestades administrativas son una clase específica de potestades públicas y constituyen un poder reconocido por el Derecho.

Pueden ser regladas (estricta observancia a la norma jurídica) o discrecionales (margen de acción amplio sujeto al arbitrio de la Administración pero limitadas por la máxima: a mayor discrecionalidad, mayor motivación).

Para Jean Rivero en su libro “Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela 1984; sostiene que se entiende por potestad reglamentaria el poder de estatuir por norma general, acordada a las autoridades administrativas.

Mientras que Enrique Sayagués Laso dice en su “Tratado de Derecho Administrativo”, sobre la potestad administrativa, que inherente a la función administrativa y propia de la Administración, siendo que es a ésta última a quien le compete decidir cuándo es conveniente reglamentar o no una ley.

En doctrina nacional se pueden estudiar los aportes de Eloy Lares Martínez, Antonio Moles Caubet, Cecilia Sosa Gómez, Hildegard Rondón de Sansó, entre otros, para ampliar las nociones.

Al analizar el tema sobre la aplicación a procedimientos administrativos, el ordenamiento venezolano asigna la competencia sobre estos – en un primer nivel – al Poder Nacional, lo que se evidencia en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), correspondiéndole dentro de aquél al Poder Legislativo.

Ésta indica que es la facultada para dictar la legislación sobre procedimientos, quedando vedado a los reglamentos porque está comprendido dentro la reserva legal, como sucede con los tributos, pudiendo citar como ejemplos el Código Orgánico Tributario desde su primera versión (2020), la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA, 1981), el Código de Procedimiento Civil (1990).

Se traen a colación estos dos últimos instrumentos porque – al día de hoy – están vigentes y rigen para lo administrativo y judicial, respectivamente; ante la duda por ser preconstitucionales a la actual aprobada en 1999, la Carta Magna lo soluciona en la Disposición Derogatoria cuando advierte que “…El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga a (la) Constitución…” (Añadido de E.L.S.).

En cuanto al estamento legal posterior a 1999, el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), refuerza el principio de legalidad así:

“…La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico…”
(Subrayado mío)

Por otra parte, consagra el principio de competencia:

“…Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores.” (Subrayado mío)

Sobre la potestad reglamentaria específicamente:

“…Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.” (Subrayado mío)

Al analizar los puntos precedentes, se puede afirmar que si un reglamento – sin importar el nivel del Poder Público que lo aprobara – no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, como se ha apuntado, mal podría servir de soporte al organismo para imponer sanciones; sin embargo, lo que no es ilegal es que se cite al texto legal dentro de la motivación y el reglamento lo complemente, pero jamás exclusivamente.

Con vista de lo anteriormente expuesto, se concluye que no puede proceder en buen Derecho una actuación de la Administración conforme el planteamiento formulado.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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