¿Puede un Municipio ejercer el llamado poder punitivo del Estado en materia tributaria?

¿PUEDE UN MUNICIPIO EJERCER EL LLAMADO PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN MATERIA TRIBUTARIA?

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar

edularalaw@gmail.com

El Estado, en cualquiera de sus vertientes, tiene que hacerse sentir cuando – en el ámbito tributario – los sujetos pasivos no cumplen con las obligaciones establecidas por el ordenamiento.

En el caso de los municipios, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) le asignó tributos del tipo impuestos, tasas y contribuciones.

Algunos de ellos deben – para que pueda ejercer su competencia en ese ramo rentístico por mandato constitucional – esperar por una ley nacional, pero en otros le es posible directamente.

Ejemplos de lo primero son el Impuesto a las Transacciones Inmobiliarias y el Impuesto sobre Predios Rurales; en la actualidad, aquél posee regulación en la ley (habilitada) sobre registros y notarías públicas (2014).

La doctrina no está del todo conteste si el impuesto a las tierras ociosas previsto por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010) es el mismo Impuesto sobre Predios Rurales.

Quien suscribe ha escrito al respecto algunas reflexiones.

En el segundo caso están el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el Impuesto sobre Espectáculos Públicos; ambos son de la gama perteneciente al Municipio y no requiere ningún tipo de limitación más allá de las normas constitucionales, cuyos principios debe observar el Legislativo Municipal cuando discute y aprueba ordenanzas.

Retomando la idea original del título el tratar de responder a la pregunta de estas líneas conduce – forzosamente – por considerar conceptos como autonomía, competencia y potestad tributaria.

La autonomía, aplicada a los Municipios, desde la perspectiva del Derecho Administrativo, siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación.

El también maestro Antonio Moles Caubet explica en su publicación “Límites de la Autonomía Municipal”, dentro de los “Estudios de Derecho Público” (compilado por Oswaldo Acosta), Ediciones Instituto de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 1997; que los autores se centran casi exclusivamente en la normativa, cuando ésta es una de tantas, por lo que el problema tiene mayores dimensiones.

La CRBV reconoce el concepto de autonomía municipal, aun cuando se vive bajo una alta centralización por aquello de las “peculiaridades”, como la ha mencionado el profesor Allan Brewer Carías; ello pasa por la

– Elección de sus autoridades democráticamente.
– Gestionar las materias de su competencia.
– Creación, recaudación e inversión de sus recursos.
– Dictar el ordenamiento jurídico municipal.
– Organizarse, entre otras.

En el orden legal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo las normas constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que tiene el Municipio para la elección de sus autoridades; gestionar las materias de su competencia; creación, recaudación e inversión de sus recursos; dictar el ordenamiento jurídico municipal; organizarse; entre otras.

Partiendo de la premisa que el ámbito municipal posee un Poder Ejecutivo, a cargo del Alcalde, el cual comprende todo lo concerniente con la administración o gobierno municipal; un Poder Legislativo, llamada también función deliberante, que corresponde al Concejo Municipal, integrado por concejales. Ambos tienen en común que acceden a los cargos por vía de elección popular.

Acerca de la gestión de las materias de su competencia, la LOPPM trae como fundamento que es competencia de los municipios el gobierno y administración de los intereses de la vida local, la gestión de sus actividades y servicios que requiera la comunidad municipal.

Al respecto, cada municipio puede organizar sus órganos y entes, al igual que normar su funcionamiento; el Concejo Municipal dictará instrumentos jurídicos que regulen su autonomía funcional y su ordenamiento interno.

Debe quedar claro que la existencia del reconocimiento de la autonomía no significa que está aislada del resto del sector público; es todo lo contrario. No hay que olvidar el Principio de Cooperación donde todos los órganos del Poder Público deben colaborar entre sí para la realización de los fines del Estado.

Así lo ha reseñado en varios fallos el Máximo Tribunal.

Los legisladores locales tienen que cuidarse para no incurrir en la tentación de una intromisión indebida, porque el ordenamiento se tomó el trabajo de establecer las competencias previamente por lo que mal podría el Poder Nacional “apropiarse” de un ramo rentístico local o viceversa, sin contar que puede activar – además del control jurisdiccional judicial en sede constitucional o la contencioso administrativa con la consabida declaratoria de nulidad – el sistema de responsabilidades de los funcionarios públicos.

Si el Municipio tiene autonomía para gestionar las materias de su competencia, entre las que se cuentan lo tributario y financiero, porque también pueden crear, modificar y suprimir los tributos propios o le sean asignados, en sus casos; cabe plantearse si puede o no extender los ramos rentísticos que aparecen en la CRBV o la LOPPM.

Ante una interrogante de esta naturaleza la respuesta ha de ser negativa porque no puede escoger libremente las manifestaciones de riqueza a gravar, como sería (i) si el Impuesto a las Actividades Económicas (ISAE) se transformara en un impuesto al consumo o a la renta, por ejemplo, sin que ocurra una intromisión en la esfera competencial de otro Poder Público.

También podría ser (ii) que se gravara a las aeronaves en tierra con el Impuesto sobre Vehículos.

Aquí salta a la palestra el tema de las competencias residuales en la CRBV.

El derecho del Estado para hacer uso de la potestad punitiva nace ante la actitud asumida por los sujetos que no cumplen sus obligaciones – tributarias municipales para el caso que nos ocupa – en los términos fijados por la norma.

La sanción no debe ser vista como castigo solamente – que claramente lo es – sino como un mensaje pedagógico al resto de la comunidad para prevenir contra la conducta irregular, ya que origina un desequilibrio en la sociedad y persiste la necesidad de restablecer la paz social.

Siguiendo al profesor Carlos Weffe en su publicación “El Poder Sancionador de los municipios venezolanos” que aparece en la obra “Temas de Tributación Municipal”, Ediciones Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005; el poder jurídico es la actuación del Estado, derivado de su poder de imperio que le permite definir, perseguir y castigar las conductas que atentan contra un ordenamiento jurídico determinado, con el fin de asegurar el ordenado funcionamiento de la sociedad dentro de los parámetros del Estado.

La Potestad Tributaria Sancionatoria consiste en aplicar por cuenta del Municipio penalidades tipificadas en la norma legal (Ordenanza o ley, según sus casos), sobre conductas desplegadas por los sujetos pasivos que riñen con el ordenamiento jurídico tributario; están a cargo de la Administración Tributaria.

El tema reviste diversidad de criterios en cuanto a la diferenciación entre ilícitos penales e ilícitos administrativos.

La razón de esta polémica surge a raíz de la supuesta imposibilidad para el municipio de establecer sanciones en el orden tributario por estar atribuidas – según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) – al Poder Nacional por aquello de la legislación “penal”.

Sin embargo, la misma CRBV establece que el Municipio, en ejercicio de su autonomía, puede gestionar las materias de su competencia, al igual que crear, recaudar e invertir sus ingresos; al hacer indagación en aquélla se observa que están comprendidos el producto de las multas y sanciones por la ejecución de sus competencias.

Si a esto se une que al poder legislativo local le compete el ejercicio de la potestad tributaria normativa de la entidad, lo cual avala la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), entonces no cabe duda que puede el municipio establecer sanciones.

Al respecto, la LOPPM – en el capítulo referente a la materia tributaria – señala que – el Municipio – a través de ordenanzas podrá crear, modificar o suprimir los tributos que le corresponden por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o estadal, pudiendo establecer los supuestos de exoneración o rebajas de esos tributos.

Continúa el referido texto legal que las ordenanzas que regulen los tributos municipales deberán contener – entre otras – el régimen de infracciones y sanciones. Las multas por estos conceptos no podrán exceder en cuantía a aquellas que contemple el Código Orgánico Tributario (2014).

Con vista de los razonamientos expuestos se evidencia que el nivel local puede ejercer – dentro de las actividades tributarias – las referidas a sanciones e infracciones, puesto que el Constituyente le reconoce expresamente autonomía y potestad tributaria, tanto en lo originario como derivado, pues así también lo ha afirmado repetidamente la doctrina, incluyendo estos aspectos.

La LOPPM, como instrumento que desarrolla los postulados constitucionales en relación con el Poder Público Municipal, instituye una norma como la reseñada para evitar que los municipios en sus ordenanzas incluyan artículos capaces de violentar los principios generales de rango constitucional en materia de tributación, lo que abarca la relativa a sanciones.

Ejemplo: Montos de multas o sanciones por cantidades que, lejos de lograr el efecto no solamente pedagógico que debe acarrear una penalización, se arrojaría como resultado la reincidencia o la no captación de esas sumas, pudiendo llegar a un efecto confiscatorio.

Recuérdese que la tributación debe propender al impulso a la inversión y la economía.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

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