El ayuntamiento puede regular vía ordenanza cualquier asunto de su competencia, la ordenanza es norma jurídica equiparable en la administración local a los reglamentos, por tanto, subordinada siempre a lo que dispongan las Leyes Estatales y Autonómicas.
Señálese cuando la Ley tiene carácter básico, caso de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y por otro, cuando es materia de competencia autonómica y desarrollada por esta, así sería la regulación de ciertos aspectos municipales propios o definidos en los Estatutos de la comunidad autónoma concreta de que se trate respecto al régimen local.
En particular y antes de entrar directamente a los límites, no soslayo la discusión doctrinal sobre el carácter básico de la Ley 19/2013, veamos:
En ningún momento se hace referencia en la citada Ley a su carácter básico, total o parcial, contraviniendo así la Jurisprudencia constitucional (por todas, sentencias TC 69/1988, 80/1988 y 227/1988, en las que se considera preceptivo que la norma básica en cuestión designe expresamente este carácter), lo que implica que únicamente pueden ser considerados básicos la norma, o sus preceptos, cuando pueda inferirse tal carácter sin apreciables dificultades interpretativas. Siendo ello así, si la ley estatal no tiene carácter básico, las Entidades Locales no estarían obligadas a ajustar sus respectivas ordenanzas a lo que disponga aquélla, si deberían ajustarse a la legislación autonómica, si bien debieran aplicar directamente en defecto de normativa propia en una autonomía concreta.
El ayuntamiento está sujeto a la Ley 19/2013, tal como dispone su art. 2.1.a) como parte integrante del sector público. Por consiguiente y hablando de los límites, no podrían vía ordenanza hacer desaparecer o incluso añadir nuevos supuestos, tanto como causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública, como las limitaciones al derecho de acceso —no regulado por Ley Orgánica, al no ser todavía, aunque son muchas las voces que apuestan, por lo contrario, un derecho fundamental puede ser complementado por ley autonómica y desarrollado reglamentariamente-ordenanza en cada administración local—, sujetos literalmente a lo dispuesto en los arts. 18 y 14 respectivamente, al que hay que añadir el definido en el art. 15 respecto a la protección de Datos Personales protegidos que existan en los documentos y contenidos del ayuntamiento.
Por ejemplo, y según el art. 14.1 LTAIPBG, el derecho de acceso a la información pública podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
a) La seguridad nacional, supuesto inaplicable en las entidades locales.
b) La defensa, inaplicable también.
c) Las relaciones exteriores, inaplicable también.
d) La seguridad pública, aplicable excepcionalmente caso de solicitar acceso a documentos de planes de emergencia, protección civil, planificación de la actuación de servicios municipales ante atentados o catástrofes, etc.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. Aplicable 100%.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. Aplicable.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. Aplicable respecto a las competencias municipales.
h) Los intereses económicos y comerciales. Reflejados en pliegos de prescripciones técnicas, contratos o acuerdos con terceros.
i) La política económica y monetaria. Difícilmente aplicable en una entidad local.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. Ídem al apartado h).
Ahora bien, con carácter general, el límite del acceso a la información pública y por ende de una posible regulación municipal más detallada, se establece en el “interés público”, parámetro para dirimir los conflictos entre derechos, de modo que la posible colisión de la transparencia con ciertos derechos fundamentales se habrá de resolver ponderando el interés público que pueda prevalecer sobre, por ejemplo, la protección de datos o la intimidad.
También podría añadir/definir supuestos concretos, por ejemplo, respecto a la publicidad de las Juntas de Gobierno Local y su conexión con el carácter público de la sesión, dada la relativa contradicción en la interpretación del art. 70.1 párrafo 2º LRBRL sobre su carácter no público, en el sentido además que dicha Ley regula el derecho a la información y participación ciudadanas en el marco de las disposiciones comunes a todas las entidades locales (Título V de la LRBRL), así y en estos términos, se puede regular tal como, la Sentencia TC (Sala Pleno) de 26 septiembre 2013, que declaró constitucional este párrafo siempre que se interprete en el sentido de que no se refiere a las decisiones relativas a las atribuciones delegadas por el Pleno, conforme se ha expuesto en el fundamento jurídico noveno, y añadir la obligación de publicar las convocatorias, órdenes del día, actas de las sesiones (limitadas parcialmente conforme art. 14 de la Ley 19/2013 y anonimizadas), esto es en el caso que la legislación autonómica no obligue y bajo el principio de máxima accesibilidad a la información pública que debe inferirse del conjunto normativo español.
También puede refinar los mismos en el ámbito local, pero nunca restringir ninguno de los contenidos o materias que establecen los arts. 6,7,8 de la Ley 19/2013 como obligaciones de publicidad activa. Esto es, excluir de las obligaciones de publicidad activa, ninguno de los contenidos especificados en la Ley 19/2013, tal vez, si pudieran quedar mejor definidos y adaptados a la realidad municipal en algunos de sus aspectos, siempre bajo sujeción a lo dispuesto en Ley autonómica de Transparencia, cuando la hay.
Estos serían los límites más importantes en tanto su transgresión supondría vulnerar derechos todavía no fundamentales e ineficacia de conjunto en el ejercicio de un derecho constitucional, cual es, el acceso a la información pública según art. 105.b) de la Constitución Española.
No obstante, pese a que no se explicite en el articulado de la Ley su carácter básico, parece que por su contenido y estructura debiera ser considerada como tal, de modo que, dada su naturaleza de ley básica estatal, puede ser desarrollada por las Comunidades Autónomas y adaptada por cada Entidad Local a sus peculiaridades organizativas sobre la base de sus competencias y auto-organización.
En estas cotas legales y tal como dispone el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, será el Pleno quien aprobará inicialmente el texto y siempre referido a materia de competencia del ayuntamiento, siendo la potestad municipal de auto-organización de la transparencia y de la participación ciudadana en la organización municipal indiscutible.
En este caso y respecto a la participación ciudadana por el canal electrónico, ya el art. 70. bis. 3º LBRL, disponía: “las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas”.
La regulación vía ordenanza de la participación ciudadana, está sujeta a límites constitucionales y autonómicos (derechos estatutarios de nueva generación) en particular sobre las consultas populares (referéndum), así desde la STC 31/2015, de 25 de febrero es inconstitucional la figura de la consulta popular general. Otras tres sentencias (las SSTC 103/2008, 31/2010 y 42/2014) complementan la interpretación del ejercicio del derecho constitucional a participar en los asuntos públicos directamente ex art. 23.1 CE, o como obligación de promoción de la participación para la juventud ex art. 48 CE, además el instituto del referéndum está desarrollado en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, Reguladora de las distintas modalidades de referéndum.
No hay que olvidar que la administración local como poder público tiene encomendada la promoción de la participación ciudadana en relación a los ámbitos político, económico, cultural y social (art. 9.2 CE), sin embargo, pongo de relieve que la naturaleza eminentemente representativa de la arquitectura institucional del sistema político español, hace que las instituciones de democracia directa (o semi-directa) adquieran una función eminentemente complementaria. Por consiguiente, hay un límite absoluto en toda regulación de la participación y decisión ciudadana vía consulta ciudadana, refendaria o no, y este es, la imprescindible receptibilidad por los representantes electos de las propuestas elegidas en asuntos de posible consulta y la imposibilidad de regular su aplicación directa o asegurar jurídicamente que influirán de manera efectiva en las decisiones finales.
Respecto a los temas o materias de cualquier posible consulta popular, hay que considerar que ningún poder público puede consultar a los ciudadanos sobre la posibilidad de iniciar procesos, realizar actuaciones, llevar a cabo medidas, sobre cuestiones que, en la hipótesis de que obtuviesen el voto favorable de los ciudadanos, no es asunto competencial de ese poder público —cfr. con el análisis que se realiza de la STC 31/2015, en (Ridao Martín, 2015)—.
En cualquier caso, entiéndase que la participación ciudadana en los asuntos públicos como concepto amplio, incluye las interacciones a través de redes sociales y otros canales, como medios de comunicación y formulación de quejas, sugerencias, propuestas. En este aspecto, el límite estaría al consentir por conocimiento, la transgresión o perjuicio causado a terceros utilizando el medio municipal, y esto, vía ordenanza en términos asimilados a la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico, podría limitarse.
Por consiguiente y bajo el paradigma de gobierno abierto, sería conveniente regular las ideas objetivo de proximidad, transparencia y sensibilización, siendo conscientes que todo instrumento participativo deberá ser ágil, con un feedback eficiente para el participante y receptivo.
Así, los procedimientos de Presupuestos Participativos de carácter deliberativo antes que consultivo, las alegaciones a los proyectos de ordenanza, la intervención colaborativa de la ciudadanía en la conformación de sus textos, y los debates públicos (por ejemplo, sobre grandes obras como el realizado en Barcelona, o París) para la conformación responsable por la entidad local de una decisión, mediante el recurso de discusión pública poder encontrar soluciones, lo más compartidas posibles, en torno a decisiones importantes que van a afectar al municipio, serían los aspectos a grandes rasgos a regular en una ordenanza de participación ciudadana.
Siguiendo a (COTINO HUESO, 2013) es importante, regular: fases del proceso participativo en las que se emplearán las TIC, lugar, forma y formatos de suministro de la información para decidir, formas y mecanismos de participación y elección (diseño de consultas y/o encuestas), medios electrónicos y físicos, regla del gasto respecto a inversiones TIC en participación, ponderación de canales y grado de representación en la decisión, justificación de la no receptibilidad de las propuestas.
Respecto a los canales, y como ya se ha dicho, es importante dimensionar, moderar, controlar, planificar y organizar el uso de las redes sociales como forma de comunicación del ayuntamiento y de participación crítica de la ciudadanía en los asuntos públicos.
Es necesario regular la participación orgánica, en especial de los Consejos Sectoriales y de los colectivos representativos social, cultural, económico y políticamente, de estos, regular su registro como sujeto participante.
Por último, para hacer valer el mandato constitucional de fomento de la participación, no hay que olvidar el apartado de fomento y ‘buen gobierno’, ética y justificación de actividades, medidas, indicadores de calidad, memorias y cualquier documentación para el control ciudadano del desarrollo de la participación, su efectividad y eficiencia, con el indicador clave de la receptibilidad de las propuestas y decisiones.
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Bibliografía y citados:
- COTINO HUESO, L., 2013. DERECHO Y GOBIERNO ABIERTO. LA REGULACIÓN DE LA TRANSPARENCIA Y LA PARTICIPACIÓN Y SU EJERCICIO A TRAVÉS DEL USO DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS Y LAS REDES SOCIALES POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PROPUESTAS CONCRETAS.. Revista Aragonesa de Administración Pública, Volumen XIV, pp. 51-92.
- Meseguer Yebra, J., 2015. Criterios de aplicación de la normativa de transparencia y acceso a la información pública. El Consultor de los Ayuntamientos Editorial WOLTERS KLUWER, Issue 18, p. 2181
- Olmedo Palacios, M., 2014. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno. Diario La Ley, XXXV(8237).
- Piñar Mañas, J., 2014. TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL DERECHO DE ACCESO EN LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y BUEN GOBIERNO. Revista catalana de DE DRET PUBLIC, Issue 49, pp. 1-19
- PORRAS RAMÍREZ, J., 2014. LOS LÍMITES A LA TRANSPARENCIA. EL MENGUADO ALCANCE DEL DERECHO DE LOS CIUDADANOS A ACCEDER A LA INFORMACIÓN EN PODER DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, Issue 33, pp. 283-304
- Ridao Martín, J., 2015. La oscilante doctrina del Tribunal Constitucional sobre la definición de las consultas populares por la vía de referéndum. Una revisión crítica a través de cuatro sentencias. Estudios de Deusto, 63(1).
