Urbanismo, contratación y corrupción: “memoria histórica”

Una Sentencia del Constitucional (97) y malas leyes urbanísticas como la valenciana (94); una mala ley de contratos (95); una mala ley del suelo estatal (98); y una mala reforma del régimen local (99) constituyeron el caldo de cultivo para que la crisis y la corrupción asolaran a los Ayuntamientos en el cambio de siglo. Solamente ahora, casi dos décadas después, comenzamos a dar la vuelta a la situación. Pero nuestra aliada no ha sido la honradez, sino la propia crisis. 

Urbanismo

El problema de base fue la consideración del urbanismo como una competencia compartida, digamos que un poco estatal, bastante autonómica, y muy municipal. O siendo más precisos: partiendo de un esquema legislativo esencialmente autonómico (sin olvidar el régimen jurídico de la propiedad del suelo, regulado por el estado), esto deriva en un sistema de ejecución municipal dentro de las más amplias potestades y los mínimos controles. Para colmo: “había dinero” en España. Esta era la combinación más corrupta posible. (Véase nuestra entrada “Las competencias de los Ayuntamientos en materia de urbanismo y medio ambiente“).

 

 

La clave de todo, el origen del problema, como se puede intuir de las líneas precedentes, fue el «mal uso» del urbanismo. La STCO 61/97 de 20 de marzo marca un antes y un después en materia de urbanismo, construyendo jurisprudencial y doctrinalmente el ámbito conceptual y competencial de la materia. Define urbanismo como la “Disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico se traduce en la ordenación urbanística como objeto normativo de las leyes urbanísticas”. A nivel competencial, señala claramente que le corresponde a las CCAA en exclusiva (art. 148.1.3 CE), no pudiendo el Estado dictar ni siquiera normas supletorias. La Sentencia obligó a muchas CCAA a dictar leyes urbanísticas rápidamente para no dejar la materia huérfana de regulación. Algunas de estas leyes se aprobaron en unos días con un solo artículo, uno que “resucitaba” la Ley urbanística estatal (Ley de 1990 y TR de 1992) diciendo que en ese territorio era aplicable. Dudosa técnica legislativa, y aún más dudosa, desde el punto de vista de la legislación europea de contratación pública, la legislación autonómica que existía antes de la Sentencia del 97, como la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística valenciana de 1994, que atribuía a los Ayuntamientos y a los Agentes Urbanizadores (seleccionados en un paripé de supuesta “libre concurrencia”) un poder inconmensurable. La Ley urbanística y la propia ley de régimen local atribuían por tanto a los Ayuntamientos y fundamentalmente a los Alcaldes las competencias digamos de ejecución práctica del urbanismo. El remate de la jugada llegó con la Ley estatal del suelo de 1998 (el Estado sí tiene competencia en materia de régimen del suelo y de derechos/obligaciones de los propietarios), que otorgó la categoría residual al suelo urbanizable, o, dicho de otra manera: toda parcela que no estaba clasificada en otra categoría pasaba a ser susceptible de urbanización, además de que se daban todas las facilidades para la reclasificación del suelo no urbanizable también a urbanizable. Con tanto suelo urbanizable nos pusimos pues a urbanizar. Véase al respecto nuestro artículo “El fin y el fin del urbanismo” (La Opinión de Víctor, 29/05/2012).

 

 

Contratación

En mitad de este desenfreno urbanizador, se aprueba por el Estado la Ley de contratos de 1995, en este caso no tan “antieuropea” como las leyes urbanísticas, porque ciertamente la legislación moderna en materia de contratación pública siempre se ha basado en las Directivas, pero sí llena de fallos y lagunas que prácticamente invitaban a las AAPP a “huir” del derecho administrativo. Otro foco más de corrupción que no se subsanó (en parte) hasta que la Ley de contratos de las Administraciones Públicas pasó a ser la Ley de contratos del Sector Público (ya en 2007). La proliferación de entidades satélite no sometidas a las reglas del juego de las entidades públicas, en especial sociedades (privadas) de capital público, permitían a las Administraciones mater adjudicar obras o servicios a los sobrinos por adjudicación directa. Otro problema relacionado con la adjudicación directa, que no solucionó sino que más bien agravó la ley de 2007, es que se sitúa el umbral del contrato menor (el que se puede adjudicar sin procedimiento) demasiado alto si pensamos en unas administraciones, los Ayuntamientos (muchos de ellos pequeños), cuyas exiguas necesidades conllevan que en algunos casos prácticamente ningún contrato supere los 18.000 euros en servicios y suministros y nada menos que los 50.000 en obras. Más sobrinos. El legislador estatal ni lo pensó (¿o sí?). Solo faltaba, para rematar, que la misma ley facilitara los modificados “al alza”, por lo que hasta en un procedimiento legal el adjudicatario tenía la posibilidad de encarecer su buena oferta inicial. Y eso que no hemos hablado de los fraccionamientos ilegales y de otras malas prácticas aquí analizadas. La legislación sobre contratación pública la verdad es que ha puesto en bandeja, en las dos últimas décadas, la corrupción. Pero soy optimista, no solo por lo que dicen las nuevas Directivas (no tan nuevas) y la non nata Ley de Contratos de 2016 (o 2017), sino por la aplicación real de la administración electrónica y la transparencia, más allá incluso de lo que puedan decir las leyes.

Optimismo

Siempre hablamos de lo mala que ha sido (y está siendo) la crisis, pero no hay mal que por bien no venga y la mala situación ha provocado que no se invierta en ladrillo, y se ha combinado con una cadena positiva de acontecimientos para que en este momento, y sin triunfalismos, podamos afirmar que la administración local es la más saneada y la menos corrupta de todas:

• La Sentencia de 12 de julio de 2001 supuso el inicio por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de una jurisprudencia que abogaba nítidamente por la aplicación del Derecho comunitario de la contratación pública a la actividad urbanística, al concluir el TJUE que «la adjudicación a un particular de un plan de urbanización que permite a su titular la realización directa de una obra pública, es un contrato de obra y ha de respetarse en cualquier caso la normativa comunitaria sobre contratación administrativa» (véase el fantástico análisis de Antonio García Jiménez). La jurisprudencia del TJUE ha afectado muy mucho a la legislación urbanística autonómica en España, hasta el punto de que, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana ya se han dictado dos leyes urbanísticas con posterioridad a esta doctrina.
• La administración electrónica, a la que no se hizo ni caso mientras “solo” parecía menos burocrática y más legal, pero que con la crisis demostró ahorrar millones de euros a través de la reducción de cargas administrativas. Es entonces cuando convenció y por tanto venció. Ahora yatenemos una ley de procedimiento que dice que dicho procedimiento es electrónico, y esta es la única alternativa legal.
• La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), de la que aquí hemos hablado en numerosas ocasiones, tiene seguramente una única cosa buena: la limitación a la proliferación de entidades satélite dependientes de los Ayuntamientos y Diputaciones, lo que la propia ley llama “racionalización del sector público local”. En todo caso, tras la aprobación de la Ley, el propio Ministerio de Hacienda y AAPP se topó con unas cifras sorprendentemente buenas de escasez de déficit en las Entidades Locales que, en gran medida, convertían la norma en un “ir pa ná“, ya que, puestos a racionalizar, todo indica que se tenía que haber comenzado por las AAPP menos sostenibles, que no son otras que las CCAA.
• La ley de transparencia (y sus homólogas autonómicas), que a pesar de ser una ley tardía y no muy buena, supone toda una declaración de intenciones, incluido el Buen Gobierno, precisamente por parte de quienes, habiendo sido corruptos, quieren o necesitan un  buen lavado de imagen. Ahora solo falta comprobar si lo que se pretende es ser o parecer. Como mínimo, y desde el punto de vista estrictamente legal, se ha generado un efecto dominó, entiendo que positivo, mediante la aprobación de numerosas leyes de transparencia autonómicas, mientras que en los Ayuntamientos hemos tenido a bien aprobar, y en el mejor de los casos implantar, las Ordenanzas de transparencia.
• La ley de impulso de la factura electrónica, que no es sino un hito más en la implantación de la administración electrónica, pero que sin duda supone un buen empujón a la propia transparencia y la reactivación de la economía a través fundamentalmente del control de las antiguas “facturas del cajón”, las cuales ahora no solo están controladas, sino que además se abonan dentro de plazo (había Ayuntamientos que abonaban las facturas a los 3 años desde su emisión; en plena crisis muchas empresas no sobrevivían tanto como 3 años). En todo caso, insistimos una vez más en que la facturación electrónica no solo hay que implantarla, sino que hay que implantarla bien, a riesgo de que se produzca una fractura electrónica.
• Las Directivas en materia de licitación electrónica, que imponen la misma en todos los estados miembros (aunque digo una vez más que para mi esa licitación ya es obligatoria). Nuevamente la legalidad, la economía, la transparencia y la eficiencia salen muy beneficiadas. Lo bueno de su obligatoriedad es que difícilmente se podrá compatibilizar con las adjudicaciones “a dedo”. En este sentido, Ayuntamientos como el de Alzira hemos impuesto la necesidad de procedimiento (por supuesto electrónico y basado en parámetros objetivos) también en los contratos menores (sí, los de los sobrinos). Y todo se registra (electrónicamente).
• La sensación de “fin de la impunidad”. Observo los medios y veo corruptos imputados (perdón, investigados), condenados y reprobados por los medios y la sociedad. Esto es bueno. Hace años hacían igualmente todas estas fechorías y no pasaba absolutamente nada. Es cierto que no dejan de salir, “con la que está cayendo”, casos de corrupción… Y uno se enfada (con razón), pero debemos hacer una lectura positiva: algo está cambiando si los “ladrones de guante blanco” son puestos ante la justicia o, como mínimo, ante la opinión pública, los ciudadanos a los que han robado. Ahora otra vez hay elecciones (qué pereza), y si gana alguien, no como la última vez que parece que perdieron todos, espero que lo peor que haga sea cometer un error. Por cierto, sólo por eso en otros países dimiten…

ANEXO. DOCUMENTACIÓN DEL #CNCE16. VÍDEOS Y PONENCIAS  Ver Crónica de este evento